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政府創(chuàng)造環(huán)境 社會釋放活力

??? ——從國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革看政府職能轉(zhuǎn)變之一

學(xué)會尊重市場、重新發(fā)現(xiàn)社會，這是認(rèn)識和定位政府職能的基本依據(jù)，也是推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革的現(xiàn)實需求。

不同版本的猜想，翹首以盼的等待，今天中國，很少有哪項議題能像“機(jī)構(gòu)改革”，引來如此密集的關(guān)注。這種關(guān)注，既有對切身利益的考量，更包含著對深化改革的期盼。

新組建國家衛(wèi)生和計劃生育委員會、不再保留鐵道部、衛(wèi)生部、國家人口和計劃生育委員會……3月10日，《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》提交審議。正如中央政治局會議強(qiáng)調(diào)的，“國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變在行政體制改革中起著至關(guān)重要的作用”。對這一方案，我們該以何種視野觀照？又該從什么角度評判？

細(xì)心的人會發(fā)現(xiàn)，相比以前的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，此次方案標(biāo)題中增加了“職能轉(zhuǎn)變”四字。將“職能轉(zhuǎn)變”提升到與“機(jī)構(gòu)改革”同等地位，是本輪機(jī)構(gòu)改革的一大亮點。職能是機(jī)構(gòu)設(shè)立的依據(jù)，機(jī)構(gòu)是職能的載體。相比于部門撤并，職能轉(zhuǎn)變更難，也更為重要。如果職能不轉(zhuǎn)，單純地對機(jī)構(gòu)分分合合，效果是有限的，甚至還會陷入“精簡再膨脹”怪圈。就此而言，這次改革突出強(qiáng)調(diào)職能轉(zhuǎn)變，抓到了要害。

如果說行政體制改革是經(jīng)濟(jì)和政治體制改革的重要內(nèi)容，那么轉(zhuǎn)變政府職能則是深化行政體制改革的核心。轉(zhuǎn)變政府職能，實質(zhì)上是解決政府應(yīng)該做什么、不應(yīng)做什么，重點是政府、市場、社會的關(guān)系，即哪些事應(yīng)該由政府、社會、市場各自分擔(dān)，哪些事應(yīng)該由三者共同承擔(dān)。這個問題，我們黨在改革開放之初就認(rèn)識到了，并伴隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的每一步。

本輪機(jī)構(gòu)改革，是自1982年以來，中國第七次進(jìn)行規(guī)模較大的政府機(jī)構(gòu)改革。從1993年的“適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)需要”，到1998年的“消除政企不分”；從2008年的“突出公共服務(wù)”，再到今年的“職能轉(zhuǎn)變”，梳理這些改革，無不隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而發(fā)展。學(xué)會尊重市場、重新發(fā)現(xiàn)社會，這是認(rèn)識和定位政府職能的基本依據(jù)，也是推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革的現(xiàn)實需求。

從這個角度，可以把握此次改革的方向。實行鐵路政企分開，減少和下放審批事項……此次改革的核心，是向市場放權(quán)、向社會放權(quán)、向地方放權(quán)。把不該由政府管理的事項轉(zhuǎn)移出去，把該由政府管理的事項管住管好，努力做到不越位、不錯位、不缺位，以充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，更好發(fā)揮社會力量在管理社會事務(wù)中的作用，有效發(fā)揮中央和地方兩個積極性。

從這個角度，可以看到此次改革的主體。組建國家衛(wèi)生和計劃生育委員會，優(yōu)化配置醫(yī)療衛(wèi)生和計劃生育服務(wù)資源；組建國家食品藥品監(jiān)督管理總局，提高食品藥品安全質(zhì)量水平；建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度、減少行政事業(yè)型收費、減少和下放投資審批事項……此次改革，從解決人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的問題入手，充分回應(yīng)人民群眾的現(xiàn)實關(guān)切，體現(xiàn)了改革過程中的人民主體地位。

從這個角度，可以感受此次改革的力度。改革工商登記制度、改革社會組織管理制度……這些改革，可以說個個都是事關(guān)重大、社會關(guān)注的難點問題，也是多年未能做成的。改革在這些重點領(lǐng)域突破，既充分表明，行政體制改革不等于機(jī)構(gòu)改革，機(jī)構(gòu)改革不等于大部制改革；更讓人們看到，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體在改革這個問題上，是堅定不移的，是敢啃“硬骨頭”、敢于“涉險灘”的。

美國IBM前董事長郭士納有本自傳，書名叫《誰說大象不能跳舞》，講述了作者如何帶領(lǐng)一個大企業(yè)成功轉(zhuǎn)型的故事。事實上，當(dāng)前中國改革，何嘗不是如此？讓大象調(diào)整舞姿，任何一點變化，都會產(chǎn)生巨大而持續(xù)的影響。就此而言，不管是機(jī)構(gòu)改革，還是其他改革，都必須注重改革的連續(xù)性、系統(tǒng)性和前瞻性?？礈?zhǔn)了的改革，就要大決心推進(jìn)，爭取早日取得成效。看得還不那么準(zhǔn)、又必須突破的改革，可以先行試點，摸著石頭過河，在實踐中開辟新路。作為行政體制改革的“示范性工程”，機(jī)構(gòu)改革的意義在這里；作為農(nóng)歷蛇年的“頭號改革”，我們的希望和信心在這里。

本網(wǎng)評論熱詞：政府機(jī)構(gòu)改革

無疑，大部制改革是此次兩會的重頭戲，早在兩會前各種版本的改革方案就傳得沸沸揚揚，關(guān)注和猜測的熱情比“人事安排”還高。人們之所以關(guān)注此項改革，一是這項改革涉及部委的調(diào)整，與公眾利益密切相關(guān)；二是，相比那些抽象的理念，部委調(diào)整是最具體、最看得見的改革；第三，更重要的是，這是中國新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體的第一個大動作，由此可能窺見今后的改革走向。大部制改革方案10日出爐，動作不算大，也不算小，與人們的預(yù)期和猜測并無多少差別。

媒體的焦點，多集中在這一次的改革：撤了幾個部委，少了幾個正部級機(jī)構(gòu)，組建了什么新機(jī)構(gòu)，誰成了“末任部長”，新機(jī)構(gòu)設(shè)立后的人事安排，原機(jī)構(gòu)的人員安置，誰家歡喜誰家愁，哪個部門的權(quán)力大了哪個權(quán)力小了，等等。這些信息，確實是新聞，也是公眾急于想知道的。但這些都只是淺表層的新聞，最深層次的問題并不在此。

很多人都把這一次的大部制改革看成是部委之間的權(quán)力重組。其實，這一次改革并不是部委間的權(quán)力重新分配游戲，而是一次放權(quán)革命——向社會放權(quán)，向市場放權(quán)，向民眾放權(quán)。這個問題上，中共中央政治局委員、國務(wù)委員馬凱在對機(jī)構(gòu)改革作說明時說得很清楚：這次改革，要以更大力度，在更廣范圍、更深層次上加快國務(wù)院機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變，重在向市場、社會放權(quán)，減少對微觀事務(wù)的干預(yù)，同時改善和加強(qiáng)宏觀管理，嚴(yán)格事后監(jiān)管。中國改革發(fā)展研究院院長遲福林也認(rèn)為，本次機(jī)構(gòu)改革最大的亮點是放權(quán)。

減了多少個正部級機(jī)構(gòu)是次要的，最關(guān)鍵的是向社會放了多少權(quán)。大部制改革，不是讓這個部委權(quán)力更大，那個部委權(quán)力更小，而是系統(tǒng)地向社會放權(quán)，減少政府干預(yù)，市場能調(diào)節(jié)的交給市場，社會能自治的交由社會，地方能管理的交給地方。

比如公眾關(guān)心的鐵道部被撤銷，某些職能機(jī)構(gòu)并入交通部，并不是將原屬于鐵道部的權(quán)力轉(zhuǎn)移給了交通部，形成一個擁有更大權(quán)力的部委，而是實行市場化改革，實行政企分開，組建中國鐵路總公司。這是向市場放權(quán)。

還有新聞出版總署和廣電總局的合并，并不是將兩種權(quán)力相加形成一個權(quán)力更集中的大部，不是1加1等于2或大于2，而可能是小于2。因為兩個機(jī)構(gòu)合并后，很多權(quán)力將放給社會。馬凱也談到一些部門職能越位、缺位問題依然突出，不該管的管得過多，一些該管的又沒有管好。機(jī)構(gòu)改革，很大程度就是革政府自己的命，放棄那些“不該管的”和“管得過多”的，集中力量管好“該管的”和“沒管好”的。

還有其他職能機(jī)構(gòu)的調(diào)整也是如此，都集中于“放權(quán)”而不是“分權(quán)”，從體制上最大限度地給各類市場主體松綁，而不是在部委間分蛋糕。比如要“減少投資項目審批，最大限度地縮小審批、核準(zhǔn)、備案范圍”，要“減少資質(zhì)資格許可，對不符合行政許可法規(guī)定的，一律予以取消”。在民政事務(wù)上的改革也是如此，要放松對社會組織的管制，更好發(fā)揮社會組織在發(fā)展中的重要作用。

這是應(yīng)有的改革方向。如果改革僅僅是在部委間分權(quán)、在官員間平衡，變成部委間的權(quán)力博弈，而不是向市場、社會和民眾分權(quán)，還可能滋生出更多的問題，改革只是在原地轉(zhuǎn)圈圈。

《朱镕基講話實錄》中曾如此描述機(jī)構(gòu)改革阻力，“我抱著粉身碎骨的決心來干這件事，”朱镕基說，1997年年底，找?guī)资徊块L逐個談話，沒有一位部長主動表示自己的部門該撤，長時間坐著談話使朱镕基過度疲勞，每次站起來都很困難?？梢韵氲?，這一次的機(jī)構(gòu)改革也一定不容易，改革就是政府要拿刀割自己的肉。中國需要這樣自我割肉和刮骨療毒的改革勇氣!

■大部制改革，部門的合并只是一種表象，實質(zhì)是通過機(jī)構(gòu)的歸并來優(yōu)化行政組織結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變政府職能，增強(qiáng)政府在公共服務(wù)、社會管理、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)方面的責(zé)任。事實上，這也是當(dāng)前我國進(jìn)一步深化行政管理體制改革的重點和方向。

今年全國兩會的一項重要內(nèi)容，是審議《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案（草案）》。按照草案內(nèi)容，這次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，將把職能轉(zhuǎn)變放在更加突出位置，堅持積極穩(wěn)妥、循序漸進(jìn)、成熟先行，繼續(xù)簡政放權(quán)、推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革、完善制度機(jī)制、提高行政效能，加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制?？梢哉f，這是對過去國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革特別是上一輪大部制改革經(jīng)驗的總結(jié)。

大部制改革的核心

改革開放以來，國務(wù)院和地方政府已經(jīng)進(jìn)行過多次機(jī)構(gòu)改革，但由于歷次改革著眼于機(jī)構(gòu)的分分合合，因而成效有限。5年前的上一輪國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革首次按照大部制模式來對職能相同或相近的政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合歸并，綜合設(shè)置，以減少機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉，提高政府效能，從而初步改變了以往機(jī)構(gòu)改革中簡單的“加減法邏輯”，組建了“大部制”為基本框架的政府機(jī)構(gòu)。

但上一輪大部制改革也留下了一些遺憾，主要是合并后的部門職能并未有機(jī)整合，內(nèi)部運轉(zhuǎn)不協(xié)調(diào)，職能未徹底轉(zhuǎn)變，改革未突出戰(zhàn)略和重點，以及大部門決策協(xié)調(diào)能力亟待提升。這既有改革經(jīng)驗不足的原因，亦有對大部制的理解偏差，同時，還有整體大環(huán)境的掣肘。

大部制這一概念是從西方國家引入的，上世紀(jì)七八十年代，西方興起了一場新公共管理運動，重塑政府，再造公共管理部門，由此政府的效率有了很大提高。但西方的新公共管理運動以及在這一理論指導(dǎo)下的大部制有它的生成條件，即在一種相對成熟的民主、法治的環(huán)境中形成。而中國缺少的正是這樣一種社會環(huán)境。對政府而言，民主法治首先意味著權(quán)力受到極大制約。換言之，在大部制改革中，存在著一個權(quán)力約束問題，大部制必以權(quán)力受到約束為前提。從這個角度看，我們所理解的大部制，天生就內(nèi)含著缺陷。

權(quán)力不受約束的大部制可能會導(dǎo)致什么后果呢？過去幾個部門分立，雖然辦事效率低下，但部門之間為了私利，可能互相制約，現(xiàn)在把這些部門合在一起，成為一個超級部門，原來部門之間的分權(quán)就沒有了，權(quán)力更加集中。

另一方面，既然大部制是按照市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，將職能相對接近的部門進(jìn)行橫向合并，拓寬管理幅度，那么，它也就要求在合并各職能部門的同時，新部門的職能必須跟著轉(zhuǎn)變。也就是說，大部制改革必須同時要對政府的職能進(jìn)行精簡和轉(zhuǎn)換，包括行政審批權(quán)、價格管制權(quán)、資源控制權(quán)和對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)權(quán)都要大幅縮減，通過精簡機(jī)構(gòu)促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，逐步退出微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的直接管理，把更多經(jīng)濟(jì)和社會事項交由市場、社會調(diào)節(jié)，政府則重點做好宏觀規(guī)劃、政策制定、公共服務(wù)及監(jiān)督管理工作，為社會創(chuàng)造一個好的發(fā)展環(huán)境，切實減少微觀管理和具體的審批事項，從而使政府部門更符合市場經(jīng)濟(jì)的宏觀管理和公共服務(wù)的角色定位要求。這才是大部制改革的核心。

行政體制改革的重點和方向

如果大部制改革達(dá)不到轉(zhuǎn)變政府職能的效果，它就會像之前的歷次政府機(jī)構(gòu)改革一樣，陷入“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的怪圈。

所以，大部制改革，部門的合并只是一種表象，實質(zhì)是通過機(jī)構(gòu)的歸并來優(yōu)化行政組織結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變政府職能，增強(qiáng)政府在公共服務(wù)、社會管理、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)方面的責(zé)任。事實上，這也是當(dāng)前我國進(jìn)一步深化行政管理體制改革的重點和方向。

作為處于“深水區(qū)”的改革，政府改革是中國全面改革的關(guān)鍵。目前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中出現(xiàn)的一系列矛盾、問題和隱憂，歸根溯源，是由于政府改革不到位、體制不健全造成的。對于政府改革，我們需要從一個更宏觀的視野來看待。因為，政府改革或者確切地說行政體制改革，涉及黨政關(guān)系、政民關(guān)系、政企關(guān)系、政事關(guān)系和政社關(guān)系的調(diào)整，涉及政府內(nèi)部權(quán)責(zé)關(guān)系的調(diào)整、組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整和人員的調(diào)整，涉及公務(wù)員的切身利益，因此，如何在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，按照經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實，需求推進(jìn)行政體制改革的總體設(shè)計和統(tǒng)籌安排，使行政體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革相互促進(jìn)、相互協(xié)調(diào)，就顯得非常必要。

在全面建成小康社會的歷史條件下，我國行政體制改革的總體設(shè)計應(yīng)該是：建立和完善與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，與民主政治相配套，既符合國際規(guī)則與國際慣例，又兼顧中國實際的公共行政體制。它的主要特征包括科學(xué)決策、權(quán)責(zé)對等、立足服務(wù)、依法行政、注重績效、有力監(jiān)督，目標(biāo)是使政府管理成為一個獲得公民認(rèn)可、依托公共財政、提供公共服務(wù)、滿足公共需求、奉行公共參與、恪守依法行政、承擔(dān)公共責(zé)任、接受公共監(jiān)督的公共行政體制。

為此，政府管理創(chuàng)新和改革的觸角要有計劃、有步驟地進(jìn)入財政民主化改革、行政層級調(diào)整、政府間關(guān)系重構(gòu)、民間組織發(fā)展、黨政關(guān)系模式再造、制約權(quán)力體制的完善等敏感而關(guān)鍵的領(lǐng)域，正確處理好黨政關(guān)系和政企、政事、政社關(guān)系，加大政府職能轉(zhuǎn)變力度，繼續(xù)推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，依法規(guī)范中央與地方的職能和權(quán)限，積極培育和發(fā)展社會中介組織。

政府改革的切入點和突破口

當(dāng)前而言，政府行政管理體制改革要做到繼續(xù)減少和規(guī)范行政審批，加強(qiáng)社會管理和公共服務(wù)，推進(jìn)依法行政。具體來說，就是要以實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長方式由政府主導(dǎo)向市場主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)橹攸c，使政府從經(jīng)濟(jì)建設(shè)性主體向經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)主體轉(zhuǎn)變，以此來提供經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的體制保障；以基本公共服務(wù)均等化為重點，使政府盡快成為社會性公共服務(wù)的主體，以此來強(qiáng)化政府的再分配職能；以強(qiáng)化政府自身建設(shè)和改革為重點，使政府從部門利益、行業(yè)利益、地區(qū)利益中超脫出來，為社會公平正義提供重要的制度保障。其中，以下兩方面在當(dāng)下又具有迫切性。

一是依法明確政府的職責(zé)權(quán)限，包括中央政府與地方政府的職責(zé)權(quán)限、垂直管理部門和地方政府在相關(guān)領(lǐng)域的管理權(quán)責(zé)、政府各職能部門的職責(zé)權(quán)限、政府職能部門和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)各個崗位的職責(zé)，做到責(zé)任清晰，各司其職，事事有人負(fù)責(zé)。

二是將財政預(yù)算制度改革納入行政管理體制改革范疇。正如一些學(xué)者所說，公共財政是政府管理的基礎(chǔ)，預(yù)算體現(xiàn)了政府職能的軌跡。但長期以來，我們將財政預(yù)算制度改革游離于行政管理體制改革之外，導(dǎo)致行政體制改革與財政體制改革相脫節(jié)。其實，預(yù)算改革對于政府職能轉(zhuǎn)變來說是一根重要的指揮棒，對于社會來說是促進(jìn)公平、改善民生的重要手段。因為沒有預(yù)算，政府什么事都辦不成。從這一角度看，財政預(yù)算制度改革是政府改革在管理和技術(shù)層面的最佳切入點和突破口。

總之，新階段的行政體制改革具有明顯的結(jié)構(gòu)性、綜合性和配套性的特點，要求我們審時度勢，把握時機(jī)，整體部署，周密安排，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，積極穩(wěn)妥地向前推進(jìn)。只有在總體方案設(shè)計科學(xué)的前提下，才能夠統(tǒng)籌安排和兼顧行政管理體制改革的長期目標(biāo)和短期措施，使行政管理體制改革沿著既定的方向分步驟地推進(jìn)。有鑒于此，有必要由一個超脫部門利益的機(jī)構(gòu)牽頭，組織包括相關(guān)專家在內(nèi)的研討班子，研討和起草政府改革的總體方案，廣泛征求各方面意見。而在這一過程中，大部制的改革路徑，可以看做政府改革近期目標(biāo)與長期目標(biāo)的結(jié)合點。

關(guān)注2013年全國“兩會”系列社論之十一

檢驗行政體制改革的成效，更應(yīng)該看政府職能是否真的轉(zhuǎn)變，是否真的以人為本、依法行政，是否真的讓民眾滿意。

十八屆二中全會審議通過《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，今天，按照公布的議程，代表委員們將聽取國務(wù)委員兼國務(wù)院秘書長馬凱關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的說明。

或許很多人會關(guān)注這次行政體制改革“到底會撤并多少機(jī)構(gòu)”，甚至?xí)殉凡C(jī)構(gòu)多少當(dāng)成是檢驗改革力度大小的標(biāo)準(zhǔn)。其實，這是一種誤區(qū)。盡管具體的改革方案尚未公開，但改革的原則，十八屆二中全會已講得十分明白：以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵模^續(xù)簡政放權(quán)、推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革、完善制度機(jī)制、提高行政效能，穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革。

也就是說，行政體制改革的核心是“政府職能轉(zhuǎn)變”，并非機(jī)構(gòu)撤并，更不是大幅度的機(jī)構(gòu)撤并。

不要小看“職能轉(zhuǎn)變”這4個字，說實話，要實現(xiàn)這個目標(biāo)，比機(jī)構(gòu)撤并難度要大得多。在現(xiàn)行有強(qiáng)大動員力的體制下，要撤并幾個機(jī)構(gòu)，或許只需要一個文件配以安置措施即可實現(xiàn)，但要實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，殊為不易。

比如，要建設(shè)“服務(wù)型政府”，要“政企分開、政資分開、政事分開、政社分開”，談何容易——“減少微觀事務(wù)管理，以充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”，這意味著向市場放權(quán)；“改革社會組織管理制度”、“更好發(fā)揮社會力量在管理社會事務(wù)中的作用”，意味著向社會放權(quán)；而“減少審批事項”，意味著要向下放權(quán)；“減少專項轉(zhuǎn)移支付和收費，減少部門職責(zé)交叉和分散”，則意味著政府要主動“削權(quán)”并斬斷或多或少存在的利益鏈……

這些“浩大工程”，撤并機(jī)構(gòu)是其中一部分。只有機(jī)構(gòu)撤并的同時，政府職能同步轉(zhuǎn)變，才能建立起“職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”。如果職能不變，政府權(quán)力不下放，要管理的事務(wù)依然繁重，那么，機(jī)構(gòu)改革就難以走出膨脹——撤并——再膨脹——再撤并的怪圈；即便表面上總的機(jī)構(gòu)數(shù)量保持不變，但這些機(jī)構(gòu)下面會衍生出一大批同樣被賦予了行政權(quán)力的“二政府”。在這方面，我們需要充分吸取過去機(jī)構(gòu)改革的經(jīng)驗教訓(xùn)。

當(dāng)然，說機(jī)構(gòu)撤并并非核心，不意味著機(jī)構(gòu)改革不重要?，F(xiàn)在的行政體制的確存在著一些部門職能交叉、政出多門、責(zé)任不清、效率不高等弊端，這些弊端首先需要通過機(jī)構(gòu)撤并進(jìn)行糾正。機(jī)構(gòu)改革當(dāng)和職能轉(zhuǎn)變同步推進(jìn)。二中全會提出“穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革”，這意味著，既不能按兵不動，也不能奢望畢其功于一役。

我們早就有“改革進(jìn)入深水區(qū)”、“改革需要割肉般的勇氣”的說法，那么，行政體制改革當(dāng)是其中的重要部分。這個系統(tǒng)工程，不可能只是精簡幾個機(jī)構(gòu)、實行大部門制那么簡單。所以，檢驗未來行政體制改革的成效，不能僅僅看行政機(jī)構(gòu)有怎樣的變化，更應(yīng)該看政府職能是否真的轉(zhuǎn)變了，是否真的以人為本、依法行政，是否真的讓民眾滿意。這才是“核心”。

部門合并目的是轉(zhuǎn)變其職能，是一種權(quán)力和利益的重組，如何“說服”既得利益者主動適應(yīng)新的角色，將是一個復(fù)雜的博弈過程，不僅要做思想工作，也需要改革的魄力和推進(jìn)的智慧。

昨天最受關(guān)注的新聞，無疑就是新一輪國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案正式公布。此次機(jī)構(gòu)改革，雖然與此前某些民間流傳的版本相比似乎留有余地，但綜合來看，不再保留鐵道部、衛(wèi)生部，組建衛(wèi)生和計劃生育委員會、“大食藥監(jiān)”等大手筆，仍頗有震撼力，有些調(diào)整內(nèi)容也出乎人們的預(yù)料。

作為新一屆政府產(chǎn)生并履職前的配套動作，此次力度并不小的“微調(diào)”，具有顯而易見的信號意味。這意味著，自上而下的政府機(jī)構(gòu)改革，正在以更大力度，在更廣范圍、更深層次上加快政府職能轉(zhuǎn)變，政企分開、政資分開、政事分開、政社分開成為趨勢，政府將以更大的勇氣自我革命，向市場、社會放權(quán)，減少對微觀事務(wù)的干預(yù)，改善和加強(qiáng)宏觀管理、嚴(yán)格事后監(jiān)管。

具體而言，此次公布的改革方案，優(yōu)先著力于解決現(xiàn)實社會中最緊迫、群眾呼聲最強(qiáng)烈的若干方面，體現(xiàn)了重點突破、務(wù)實平穩(wěn)的指導(dǎo)思想?！氨桓母铩钡膸讉€部門，其整合、撤并體現(xiàn)出清晰而強(qiáng)烈的“理順職能”的決策意圖。最明顯的莫過于拆分鐵道部。鑒于各界對這一計劃經(jīng)濟(jì)獨特“遺跡”的爭論，對“鐵老大”的改革一直受到高度關(guān)注——從鐵路內(nèi)部原先的公檢法自成體系，到鐵路法院劃歸地方；從1986年、2000年、2008年三次鐵路改革的無疾而終，到如今徹底的“管運分離”……如今，“交通部管不了鐵路”的奇特景象即將畫上句號，政府的公權(quán)力譜系更為合理，而政企分開后的地方鐵路單位也將放開手腳，更好地適應(yīng)市場規(guī)律和市場需求，有利于激發(fā)內(nèi)部生機(jī)活力。

亦因這種漸進(jìn)式改革的務(wù)實特性，對新一輪國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革我們也不妨厘清幾個概念、明確幾個預(yù)期。

其一，我們想要的是“小”政府還是“優(yōu)”政府。這里的“優(yōu)”當(dāng)然特指“高效低耗”。很顯然，我們之所以一直呼吁“小政府、大社會”，一是以往計劃模式框架下的政府太大、太微觀，擠占了社會組織和市場的發(fā)育空間；二是以往職能部門、公共權(quán)力的疊床架屋、“諸侯主義”拖累了監(jiān)管能力和效率。作為有著13億人口的大國，管理難度和復(fù)雜程度遠(yuǎn)非人口僅幾千萬乃至幾百萬的國家可比，一味強(qiáng)調(diào)減少部委數(shù)量并不能治本。我們要的“小政府”，絕非“弱政府”，而是要打造一個小而強(qiáng)、小而優(yōu)、小而廉的行政權(quán)力構(gòu)架。

其二，如何讓機(jī)構(gòu)改革的“物理變化”變?yōu)椤盎瘜W(xué)變化”。正如專家所言，“不僅要拆廟、建廟，更要讓廟里的神仙換換腦筋”，部門合并目的是轉(zhuǎn)變其職能，是一種權(quán)力和利益的重組，如何“說服”既得利益者真正放棄現(xiàn)有的勢力范圍，主動適應(yīng)新的角色，將是一個復(fù)雜的博弈過程，不僅要做思想工作，也需要改革的魄力和推進(jìn)的智慧。此次組建的食品藥品監(jiān)督管理總局，既精簡了原先重疊的機(jī)構(gòu)（國務(wù)院食安委辦公室和國家食品藥品監(jiān)督管理局），又整合了相關(guān)職權(quán)（國家質(zhì)檢總局“管食品生產(chǎn)”和國家工商總局“管食品流通”的環(huán)節(jié)），對祛除目前該領(lǐng)域存在的“屁股指揮腦袋”弊病應(yīng)能起到實效，利于構(gòu)筑“大食品安全”的網(wǎng)絡(luò)。但如何剝離、重組這些權(quán)力，清晰劃分權(quán)力的邊界，避免新的“踢球”和“搶球”，仍需進(jìn)一步努力。

其三，漸進(jìn)式的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，將引致地方各級相關(guān)職能部門的相應(yīng)調(diào)整，如何積極穩(wěn)妥地理順上下管理關(guān)系，也將是一篇大文章。

本網(wǎng)評論熱詞：政府機(jī)構(gòu)改革

“簡政放權(quán)”實際上，讓市場的歸市場，社會的歸社會，地方的歸地方，讓中央職能部門更加注重宏觀管理和法制環(huán)境的創(chuàng)造，讓一個社會的權(quán)力和權(quán)利，各安其位。

昨日，國務(wù)委員兼國務(wù)院秘書長馬凱作了關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的說明。這個方案清晰呈現(xiàn)了，今后5年行政體制改革的基本思路。

“不再保留鐵道部”、“組建國家衛(wèi)生和計劃生育委員會”、“組建國家食品藥品監(jiān)督管理總局”、“組建國家新聞出版廣播電影電視總局”、“重新組建國家海洋局”、“重新組建國家能源局”等國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方面的內(nèi)容，自然是容易引人關(guān)注的。

而且，方案幾乎用了同樣的篇幅談?wù)毮苻D(zhuǎn)變，提出“以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，繼續(xù)簡政放權(quán)、推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革、完善制度機(jī)制、提高行政效能”，并從減少行政審批、發(fā)揮社會力量、發(fā)揮中央和地方兩個積極性等六個方面提出了10項措施。

無論是從十八屆二中全會到這次的說明，均明確強(qiáng)調(diào)“政府職能轉(zhuǎn)變是深化行政體制改革的核心”。而政府職能轉(zhuǎn)變，“簡政放權(quán)”是關(guān)鍵。相較于行政機(jī)構(gòu)改革，“簡政放權(quán)”是一盤更加值得期待的棋局。

現(xiàn)代政府應(yīng)該有力地為社會提供各項公共服務(wù)，保障社會的公平和公正。同時，政府也是“小政府”。政府的權(quán)力不能無所不包，什么都管，什么都干。否則，既會抑制社會與經(jīng)濟(jì)的自由與活力，同時，又導(dǎo)致行政效率低下，問題叢生，權(quán)力尋租泛濫。

這次國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)職能改革將“簡政放權(quán)”放在重要位置，可以說是對癥下藥，要理順和解決政府與市場、政府與社會、中央與地方的關(guān)系。從《方案》提出的措施來看，“簡政放權(quán)”主要包含三個方面的內(nèi)容，向市場放權(quán)，賦予市場更多自由；向社會放權(quán)，激發(fā)社會自我治理更大活力；向地方放權(quán)，讓地方有更多自主的權(quán)力。

“簡政放權(quán)”實際上，讓市場的歸市場，社會的歸社會，地方的歸地方，讓中央職能部門更加注重宏觀管理和法制環(huán)境的創(chuàng)造，讓一個社會的權(quán)力和權(quán)利，各安其位。

“簡政放權(quán)”之于民眾的期望而言，就是——今后想創(chuàng)業(yè)辦個企業(yè)，不再需要那么多的注冊資金；投資個項目，不必蓋那么多的公章；想獻(xiàn)愛心，成立個公益組織，不必要找單位掛靠；一年下來，不必看那么多“跑部錢進(jìn)”的新聞，也沒有必要那么多的“駐京辦”……

相較于轟轟烈烈的行政機(jī)構(gòu)改革，簡政放權(quán)或許于外不彰，但其因為觸及目前的行政權(quán)力運行體系，觸及幾乎所有部門的利益，所受到的阻力更大。方案釋放了強(qiáng)烈的改革信號，必然也會遭遇空前的阻力。方案也坦言，行政職能轉(zhuǎn)變“這項任務(wù)更加艱巨、更為復(fù)雜。”顯然，這也是一盤很不容易下的棋局。這需要改革者的智慧和勇氣。

“簡政放權(quán)”的一些改革已經(jīng)在廣東等地先行試點，國務(wù)院的改革方案也已經(jīng)成熟。希望，相關(guān)改革盡快在全國逐步擴(kuò)大、鋪開，盡快釋放行政職能改革的能量，讓民眾和中國經(jīng)濟(jì)在新一輪改革中獲益。

政企分開，可以改變政府在鐵路發(fā)展中承擔(dān)“無限責(zé)任”的困局；形成“企業(yè)運營、政府監(jiān)管”的鐵路發(fā)展模式，具備最基本的條件。

根據(jù)10日披露的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案，我國將實行鐵路政企分開，國務(wù)院將組建國家鐵路局和中國鐵路總公司。拆分鐵道部，可以說是邁出完善市場經(jīng)濟(jì)體制的重要一步。

客觀評價，鐵道部在過去計劃經(jīng)濟(jì)時代發(fā)揮了重要作用，在改革開放以來的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中也做出了巨大貢獻(xiàn)。但由于體制機(jī)制轉(zhuǎn)變滯后，鐵道部政企不分、普遍服務(wù)業(yè)務(wù)與盈利性業(yè)務(wù)不分，不僅成為制約市場經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)一步完善的重要因素，而且也成為制約鐵路自身更高質(zhì)量、更快速度地發(fā)展。例如，劉志軍案深刻地反映了鐵道政企不分帶來了巨大的權(quán)力尋租空間；主要領(lǐng)導(dǎo)不受約束，不顧實際地大干快上留下了安全的巨大隱患；再例如，鐵路建設(shè)對資金的需求極大，但在政企不分的格局下，在行政壟斷一統(tǒng)天下的情況下，在盈利性業(yè)務(wù)前景不明的預(yù)期下，大量閑置社會資本很難進(jìn)入到鐵路投資領(lǐng)域，也不愿意進(jìn)入到鐵路投資領(lǐng)域，使得我國在金融體制大發(fā)展的情況下，鐵路反而不能借助現(xiàn)代化的金融工具融資，制約了鐵道的長遠(yuǎn)發(fā)展。

因此，這次對鐵路管理體制的改革，亮點在于政企分開。改革的方向值得肯定，改革的力度值得贊許，鐵道部的政企分開，為政府向市場進(jìn)一步放權(quán)奠定了體制基礎(chǔ)。有了中國鐵路總公司這個企業(yè)，就可以明確在鐵路發(fā)展領(lǐng)域政府職能與市場職能，就可以逐步把政府承擔(dān)過多、過細(xì)的行政管制職能放開、松綁；也可以改變政府在鐵路發(fā)展中承擔(dān)“無限責(zé)任”的困局；形成“企業(yè)運營、政府監(jiān)管”的鐵路發(fā)展模式，具備最基本的條件。

我們?nèi)砸逍训卣J(rèn)識到，鐵道部政企分開，是邁向鐵路市場化的第一步。撤銷鐵道部，更有利于破除鐵路壟斷，為地方、民間資本進(jìn)入鐵路市場，也打開了方便之門。未來一段時間內(nèi)，如何約束未來中國鐵路總公司的行政壟斷地位，如何區(qū)分其普遍業(yè)務(wù)與盈利業(yè)務(wù)，將盈利業(yè)務(wù)如貨運等，嘗試向市場開放；如何形成社會資本無阻力進(jìn)入、無阻力障礙退出的機(jī)制，讓民間資金公平參與建設(shè)鐵路配套設(shè)施等，還需要更為艱難的改革。

值得欣慰的是，鐵路改革具有后發(fā)優(yōu)勢，不必再重走一遍其他行業(yè)走過的市場化改革的探索之路。方案不難制定，關(guān)鍵仍在于樹立公共利益本位，以更大的決心和勇氣繼續(xù)深化鐵路體制改革。

□匡賢明（學(xué)者）

人民需要的是眾多服務(wù)員鞍前馬后地為自己解決社會生活中的諸多現(xiàn)實難題。機(jī)構(gòu)改革，最需要的就是讀懂這個民意。

國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案今天提交全國人大審議。昨日，央視專訪這一次改革方案的主要起草者、中編辦副主任王峰。王峰談到，轉(zhuǎn)變政府職能要做到四個減少：減少和取消投資項目審批；減少生產(chǎn)經(jīng)營活動的審批；減少專項轉(zhuǎn)移支付；減少部門職能交叉。機(jī)構(gòu)調(diào)整以職能轉(zhuǎn)變?yōu)榛A(chǔ)。

與上一輪改革相比，“職能轉(zhuǎn)變”被寫進(jìn)方案主題，并確立為改革的核心。社會公眾期待，這一輪機(jī)構(gòu)改革，能否走出歷史上精簡—膨脹的循環(huán)怪圈？

考究這個循環(huán)怪圈的癥結(jié)，關(guān)鍵就在職能沒有大轉(zhuǎn)變。依然是機(jī)構(gòu)聚斂著權(quán)力，又留有權(quán)力的較大裁量空間，機(jī)構(gòu)一時被精簡，但配置各種資源的訴求還潛在著，于是便改頭換面地滋生出一些新的機(jī)構(gòu)部門來掌握權(quán)力承接訴求。

權(quán)力習(xí)慣于優(yōu)先選擇那些能夠輕便得利、出政績的領(lǐng)域。比如，一些微觀經(jīng)濟(jì)主體搞得很活躍，就會陸續(xù)招來諸多部門插手，不少管理又都簡化成交費，交費之后，一切該咋樣咋樣，和權(quán)力插手之前沒什么兩樣。而在那些老問題成堆的領(lǐng)域，前些年的地溝油淪為三不管地帶，原因就在于無利可圖，事情又棘手。一個小小的地溝油，最后需要國務(wù)院出面統(tǒng)籌出臺意見。

事實上，在行政審批體制改革時，就提出了“兩個新凡是”理念，即：凡是公民能自決的，凡是市場能調(diào)節(jié)的，政府都要退出。一言以蔽之，權(quán)力不該對微觀經(jīng)濟(jì)主體干預(yù)過多，凡是能實現(xiàn)自我管理、運行的，都不應(yīng)當(dāng)干預(yù)。但是，即使是通過機(jī)構(gòu)改革實現(xiàn)了權(quán)力的物理退出，還遠(yuǎn)未實現(xiàn)其權(quán)力的心理退出。

要使權(quán)力實現(xiàn)心理退出，就必須從根本上改變觀念，變權(quán)力為服務(wù)。所謂政府職能轉(zhuǎn)變，核心即在這里。這在理念上很好認(rèn)知，但在現(xiàn)實中卻有相當(dāng)?shù)淖枇?。因為要把?quán)力變成服務(wù)，就意味著除非法律許可，權(quán)力不可以收費，不可以由個人意志來決定資源配置、處置具體事項。說白了就是不允許權(quán)力吃拿卡要亂伸手，不允許權(quán)力尋租搞權(quán)錢權(quán)色各種交易，而是老老實實為社會公眾等各個主體提供服務(wù)。

當(dāng)一些權(quán)力還在習(xí)慣于收費、尋租、勾兌時，時代的發(fā)展已對權(quán)力的服務(wù)性提出了更高要求。在相當(dāng)意義上，推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，目的也是為了使權(quán)力切合時代需要、合乎公眾需求。比如在社會管理的諸領(lǐng)域，在公共服務(wù)的諸方面，對公共機(jī)構(gòu)服務(wù)的質(zhì)量、水平乃至藝術(shù)，都提出了更高要求。但顯然，還有不少權(quán)力并未把準(zhǔn)這個脈。

面對社會轉(zhuǎn)型期的各種矛盾問題凸顯，權(quán)力如何調(diào)處矛盾、平衡利益、化解糾紛？如何使社會秩序運行良好？從交通擁堵，到“環(huán)境敏感期”的公共利益與個體利益處置，莫不需要權(quán)力在服務(wù)的理念上和本質(zhì)上有根本性的轉(zhuǎn)變，才能使民眾的社會生活暢意而舒心。

從這個意義上講，民眾反感機(jī)構(gòu)膨脹的實質(zhì)是反感權(quán)力不為民服務(wù)，人民不需要那么多官老爺去揮霍自己的血汗錢，需要的是眾多服務(wù)員鞍前馬后地為自己解決社會生活中的諸多現(xiàn)實難題。機(jī)構(gòu)改革，最需要的就是讀懂這個民意。

寄望一次機(jī)構(gòu)改革，就能一勞永逸，是不現(xiàn)實的。這里的關(guān)鍵是，如何更好地緊扣服務(wù)民眾的宗旨，如何更好地滿足民眾的需求。

此次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，看起來大多是幾大部門機(jī)構(gòu)的合并和職能整合，卻意蘊深遠(yuǎn)。因為它不僅彰顯繼續(xù)推進(jìn)“大部制改革”的理念，同時也更加凸顯了民生這一改革的重要價值取向。

與5年前環(huán)境保護(hù)部的升格成立，鮮明指向民眾對環(huán)境問題的關(guān)切一樣，此次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變，目的則是為了更加利民與便民。重新組建的國家海洋局，整合海警、漁政等職能，以中國海警局名義開展海上維權(quán)執(zhí)法，是國計，同樣也是民生，是戰(zhàn)略所向，亦是民生所指。說到底，民眾的關(guān)切，即是機(jī)構(gòu)改革的重要考量。

交通品質(zhì)，是重要的民生訴求。人們所以詬病“鐵老大”，就在于它制約了百姓出行的更多更高訴求。誠然，像春運這樣歷史上最大規(guī)模的人口遷徙，對任何一個國家都是一個巨大考驗，但并不意味著“春運難”等難題就完全無解。從體制設(shè)計源頭上理順，就是化解的一個有效辦法。

我們不能否定鐵道部的歷史貢獻(xiàn)，但在海量人口全國范圍內(nèi)流動加速的大時代背景下，把鐵路的政策規(guī)劃、監(jiān)督管理、建設(shè)、運輸經(jīng)營全部交給一個部門，必然導(dǎo)致其力有不逮之勢。同時，一邊是行政權(quán)力，一邊是企業(yè)經(jīng)營，魚與熊掌如此兼得，最終只會制約服務(wù)質(zhì)量和水平的提升，失去應(yīng)有的生機(jī)與活力。由此，推行鐵路政企分開，乃是因為鐵道部已完成了自己的歷史使命，必然要順應(yīng)時代發(fā)展的要求和民眾的期待，如此才能最終助力國家前行。

在一定意義上說，人們從來沒有像今天這樣重視健康，這正是溫飽問題解決之后的一個鮮明時代特征。這個健康，則日益凸顯一種大健康理念，從食品、藥品到計劃生育，涉及民眾生活的方方面面。順應(yīng)民眾對大健康的訴求，從管理體制層面理順，對接民眾需要，即是機(jī)構(gòu)改革的價值所在。國家食品藥品監(jiān)督管理總局、國家衛(wèi)生和計劃生育委員會的分別組建、整合各相關(guān)職能，既體現(xiàn)了這一價值導(dǎo)向，也使大健康的改革方向更加清晰。

民生需求與民眾關(guān)切，涉及衣食住行玩樂用各方面，很多民眾感覺不舒適、不方便的背后，乃是多頭管理在作祟。所謂九龍治水，說的就是這個道理。在這個意義上，根據(jù)民眾社會生活各層面的方便、快捷、順暢、質(zhì)量等需求，及時調(diào)整機(jī)構(gòu)設(shè)置，也是改革的題中之義。國家新聞廣播電影電視總局的組建，國家能源局的重新組建，深刻表明了這一點。

改革未有窮期。上層建筑總是需要不斷適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的要求，機(jī)構(gòu)改革總是需要更多地適應(yīng)民生訴求。這是一個過程，需要根據(jù)變化了的情況，不斷作出新調(diào)整。因此，寄望一次機(jī)構(gòu)改革，就能一勞永逸，是不現(xiàn)實的。這里的關(guān)鍵是，如何更好地緊扣服務(wù)民眾的宗旨，如何更好地滿足民眾的需求。有體制機(jī)制的源頭理順，有管理運行的更加以人為本，才有民生福祉的更多實現(xiàn)。