限制“一把手”的權力,并不是要否定“一把手”的權力。其目的在于,通過對“一把手”權力的更好賦予和分割,避免因權力過于集中而導致的一些弊端
“一把手”對“人財物”的“不分管”并不是“不管”,而是“不直接管”,在超脫利益糾纏的大原則、大方向上還是要管的。這種“間接管”屬于統(tǒng)管,即“統(tǒng)攬全局,總負其責”
近日,中紀委研究室就十八屆中央紀委三次全會精神進行解讀時指出,要切實強化權力制衡,按照分工負責原則,適當分解主要領導干部權力,減少主要領導干部對具體事務的插手干預,積極探索推廣主要領導干部不直接分管具體事務的制度?!爸饕I導干部”俗稱 “一把手”,在我國的體制語境中,“一把手”往往具有毋庸置疑的權威,其權力制衡從來就是一個敏感的老大難問題。因此,該消息一經報道,立即引來全社會的矚目。
在中紀委研究室的解讀報道發(fā)布2天之后,山西省出臺規(guī)定,明確“一把手”不直接分管干部人事工作、財務工作、工程建設項目、行政審批以及物資采購等五項工作。其實,山西的規(guī)定并非孤例,“一把手不直接分管”更非新規(guī)。早在幾年前,廣東、遼寧、安徽、云南、重慶等多個省份及下轄市縣就先后出臺過類似規(guī)定,探索以“不直接分管”制衡“一把手”的可行性。然而,盡管這些地方嘗試值得鼓勵,但對公眾來說,還很難說看到了立竿見影的效果。這也進一步說明,制衡“一把手”并不簡單,需要對“分權”后能否用好權、如何用好權,仔細剖析、系統(tǒng)考慮。
要制衡“一把手”執(zhí)掌的權力,首先就要認識“一把手”。所謂“一把手”,其實并非一個簡單的“有權領導”的范疇,“一把手”的設置乃是我國黨政權力“統(tǒng)攬全局、協(xié)調各方”的縮影與著力點,是當前權力體制演進的必然邏輯結果。它的身上既凝聚了這一體制的成功密碼,也隱藏了這一體制的內在缺陷。
限制“一把手”的權力,并不是要否定“一把手”的權力。其目的在于,通過對“一把手”權力的更好賦予和分割,避免因權力過于集中而導致的一些弊端,如腐敗、權力濫用等。尤其在目前體制改革尚未到位、“一把手”腐敗案件高發(fā)的情況下,先行出臺若干分權制衡的機制很有必要。權力導致腐敗,絕對的權力導致絕對的腐?。灰种茩嗔Φ母瘮〔荒軆H靠道德自覺,必須用權力來制衡權力,這就是分權制衡的基本道理。從這個意義上說,在目前“一把手”權力高度集中的體制條件下,探索將“一把手”的“絕對權力”進行必要的分解,乃是實現(xiàn)制衡的前提。
限制“一把手”的權力,也不意味著“一把手”責任的分解。不直接分管之后,需要對相關干部的權責利進行更詳細具體的規(guī)定?!耙话咽帧睂Α叭素斘铩钡摹安环止堋辈⒉皇恰安还堋?,而是“不直接管”,在超脫利益糾纏的大原則、大方向上還是要管的。這種“間接管”屬于統(tǒng)管,即“統(tǒng)攬全局,總負其責”。因此,“分權”之后,“一把手”責任不減,工作落實不到位,還是要被問責的。
權力制衡既有“內部制衡”,也有“外部制衡”。具體采用何種制衡方法則要根據(jù)權力的性質而定。比如,立法機構的所謂“一把手”,本質上只是一個召集人,其對立法機構的其他成員不具有領導的權力,彼此之間本身是典型的內部制衡關系。而對于行政機關而言,“一把手”乃是首長負責制的核心人物,其對行政機關的其他成員具有領導的權力,對于這種權力的制衡既要來自于內部,也要來自于外部。
“一把手”權力的外部制衡可以從兩個方面入手。其一,打造更加垂直獨立的監(jiān)督權。十八屆三中全會《決定》明確指出,要強化上級紀委對下級紀委的領導,查辦腐敗案件以上級紀委領導為主,各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主。同時要全面落實中央紀委向中央一級黨和國家機關派駐紀檢機構,改進中央和省區(qū)市巡視制度,做到對地方、部門、企事業(yè)單位全覆蓋?!皟蓚€為主”和“兩個全覆蓋”抓住了問題的關鍵,為將來打造更加垂直獨立的監(jiān)督權奠定了堅實的基礎。無論“一把手”的權力有多大,一個強大的監(jiān)督權都會對其構成有力的制衡。
其二,發(fā)展更加廣泛真實的人民民主。十八屆三中全會《決定》指出,發(fā)展社會主義民主政治,必須以保證人民當家作主為根本。要堅持人民主體地位,推進人民代表大會制度理論與實踐創(chuàng)新,發(fā)揮人民代表大會制度的根本政治作用?!耙话咽帧钡臋嗔碜杂谌嗣?,服務于人民,人民理應對其擁有評價和制約的終極權力,這種權力就是人民民主。無論“一把手”的權力有多大,廣泛真實的人民民主都足以對其構成終極的制衡。
自上而下的監(jiān)督權是一種體制的自覺,自下而上的人民民主則是一種民主的倒逼,二者的有機結合乃是“一把手”權力制衡的根本之道。此外,健全的市場機制與透明的法治體系,也是 “一把手”權力制衡的必要環(huán)境。當市場在資源配置中起決定性作用的時候,當權力真的被關進制度的籠子之后,相信整個社會都會對“一把手”的權力濫用擁有強大的免疫力。(作者為中國浦東干部學院法律與人文綜合教研部主任) |