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人口與計劃生育法修正案草案21日提請十二屆全國人大常委會第十八次會議審議。修正案草案規(guī)定,符合政策生育的夫妻可以獲得延長生育假的獎勵或者其他福利待遇。該草案提出,本修正案自2016年1月1日起施行。

如果該草案獲得正式通過,再過10天左右就可實施,這顯然是急切盼望生二孩的夫妻的福音。值得高興的是,生育假也將隨之延長——這是中央明確全面二孩政策以來,輿論熱議最多的問題之一。一旦生二孩可以延長產(chǎn)假,必然有助于提升生育意愿。

根據(jù)現(xiàn)行《女職工勞動保護特別規(guī)定》,女職工生育享受98天產(chǎn)假。據(jù)說有的地方對晚婚晚育者還有15—30天的獎勵。但全面兩孩后,生育兩個孩子分別安排多長產(chǎn)假有待觀察。假如生第一個孩子產(chǎn)假仍是98天,筆者認為生第二個孩子產(chǎn)假應更長。一者,兩個孩子需要照顧；二者,產(chǎn)婦身體需要更長時間恢復。

也就是說,一旦“延長生育假”的法律草案獲得通過,應該立即完善《女職工勞動保護特別規(guī)定》。至于如何延長產(chǎn)假(包括男性陪產(chǎn)假),一方面要充分考慮女性的意見,另一方面也要兼顧用人單位的看法,因為女性產(chǎn)假時間長短直接關系到企業(yè)利益。如果不考慮企業(yè)利益,女性就業(yè)就會面臨更多歧視。

女性就業(yè)歧視現(xiàn)象早就存在。比如2013年全國婦聯(lián)婦女發(fā)展部與有關調(diào)研機構對女大學生就業(yè)創(chuàng)業(yè)狀況開展的聯(lián)合調(diào)查顯示,九成以上的女大學生表示在求職過程中曾遇到過不同程度的性別歧視。女性被歧視的原因之一就是結婚生子。　

女性就業(yè)歧視存在三種情況:一是女性收入少于男性。亞洲開發(fā)銀行一份報告稱,中國女性的平均薪水僅為男性的63%。二是女性在單位深造的機會少,比如接受教育和培訓要少于男性。三是,女性求職難度遠遠高于男性。所以,若全面二孩延長生育假,尤其需要防范女性就業(yè)不公。

對于用人單位,尤其是企業(yè)來說,理由很現(xiàn)實,必須考慮用人成本。而全面放開二孩、延長生育假,無疑增加了企業(yè)用人成本。那么,高度重視成本、追求利潤最大化的企業(yè),就會更加減少聘用女性。為了應對這一問題,據(jù)說不少高校的女性研究生、本科生在校期間就結婚生子了,為的是增加就業(yè)競爭力。

顯然,女性個體應對就業(yè)歧視的能力很有限。這需要政府有關方面進行全方位設計和安排。其中,制度安排是基礎。有人曾建議制定“反就業(yè)歧視法”,這值得考慮,因為有利于提升女性權益保障方面法律的統(tǒng)一性、系統(tǒng)性、權威性。如果能夠在法律中明確每個用人單位中女性的比例,效果會更好。

當然,也要充分考慮企業(yè)的難處,在經(jīng)濟增速放緩、部分企業(yè)經(jīng)營困難的情況下,如果強逼企業(yè)招聘女性,恐怕更令企業(yè)反感或造成企業(yè)壓力過大。因此,保障女性就業(yè)權益必須與企業(yè)減負相掛鉤,比如一個單位的產(chǎn)婦人數(shù)、產(chǎn)假天數(shù)應該與稅收優(yōu)惠掛鉤,以此鼓勵企業(yè)招聘女性,在工作中平等對待女性。

總之,上述法律草案中延長生育假,大概只是原則性規(guī)定,必須通過相關制度的詳細表述讓這一規(guī)定落到實處,而且還要重視解決這一規(guī)定帶來的負面影響(即影響女性就業(yè)),而消除這種負面影響必須制定具體的改革細則。

全國人大常委會第十八次會議12月21日審議《中華人民共和國人口與計劃生育法修正案（草案）》。草案中明確，全國統(tǒng)一實施全面兩孩政策，提倡一對夫妻生育兩個子女。根據(jù)全面兩孩政策的新形勢，草案中規(guī)定，符合政策生育的夫妻可以獲得延長生育假的獎勵或者其他福利待遇。至于生育假如何延長，將由省、自治區(qū)、直轄市等結合當?shù)貙嶋H情況，制定具體實施辦法。（財經(jīng)網(wǎng)12月21日）

全面放開“兩孩”政策一經(jīng)傳出后，就有不少人建議要適當延長二胎生育假，否則將有可能影響該政策的實施效果。按照現(xiàn)行規(guī)定，女職工生育可以享受的基本產(chǎn)假為14周，另外有的地方對晚婚晚育者還有15~30天的獎勵。這個休假時間基本可以滿足產(chǎn)婦的身體恢復所需，但對于嬰兒長達一年左右的母乳哺育期而言，98天的產(chǎn)假并不算長?，F(xiàn)在，晚婚晚育獎勵被取消，如果再不適當延長生育假，面對巨大的壓力，很多人可能知難而退，放棄生育二孩的機會。

還好，國家將延長生育假正式寫進法律，這對所有育齡夫婦來說，無疑是一個極大的喜訊。不過，細讀這一即將出臺的生育假新規(guī)會發(fā)現(xiàn)，年后頒布實施的新計生法中，并沒有統(tǒng)一明確生育假的延長期限，而是由省、自治區(qū)、直轄市等結合當?shù)貙嶋H情況制定具體實施辦法。這也就是說，未來的生育假到底延長多少，存在很大的彈性。

生育假的延長，也是一個非常敏感的政策，它直接關聯(lián)著用人單位的切身利益——因為產(chǎn)婦休假，單位不僅要照發(fā)她的薪酬，還要花錢雇人頂崗，站在用人單位的角度，當然是延長得越短越好。因此，生育假的具體延長時間，應該有一個相對“兜底”的規(guī)定，明確延長生育假的最短時限，然后鼓勵各地再結合本地實際情況進行適當增加。如此一來，既保證了生育者的基本產(chǎn)假權，又給地方以可操作的空間。

當然，生育假延長后，面對抬高了的隱性成本，勢必會有更多用人單位在招錄員工時搞“性別歧視”，因此，國家有必要通過相關政策和監(jiān)管，保證女性就業(yè)的權利。如此，女性在生孩子這一問題才會少些后顧之憂。

【擁抱“二孩時代”，需要修訂的不僅僅是上述幾項法條，還有更多涉及社會公平的改革?！?/p>

備受關注的《人口與計劃生育法修正案草案》即將進入全國人大審議程序，該草案如獲通過，“全面二孩”政策正式入法。

1983年的十二大，計劃生育被確定為基本國策。此后二十年間，這項政策被嚴格執(zhí)行，直到2002年，湖北、甘肅、內(nèi)蒙古等省份啟動“雙獨二胎”政策；10年后，2013年11月“單獨二孩”政策通過；兩年后，“全面二孩”政策出臺。二十年、十年、兩年，我國計生政策修訂呈現(xiàn)出意料之中的加速度——越來越低的生育率和人口斷崖的現(xiàn)實，已成經(jīng)濟發(fā)展過程中不能承受之輕。

人口政策必須適應我國人口發(fā)展出現(xiàn)的重大變化。

從這份修正案草案中，不難讀出“全面兩孩”政策實施的急迫性——元旦擬合法、延長生育假、獨生不獎勵、避孕自主選……但是，“全面二孩”入法了，生與不生，卻不只是法律問題。很多符合生育政策的年輕人在被問到是否會生二胎時表示，想生是一回事，能不能生、敢不敢生又是一回事。有報道說，“單獨二孩”政策實施一年間，全國僅有不足100萬對單獨夫婦提出再生育申請，而此前的官方預計是每年增加200萬人左右。不敢生，除了眼前的經(jīng)濟壓力，更多是對未來的擔憂——女性是否能保有公平的就業(yè)機會？教育、醫(yī)療能否福澤更多的孩子？社會能否給孩子提供更好的成長環(huán)境？說白了，就是未來社會究竟能給人們多少安全感，使人們愿意投入時間、財力、精力，撫育下一代。

擁抱“二孩時代”，需要修訂的不僅僅是上述幾項法條，還有更多涉及社會公平的改革。

“全面二孩”政策之下，家庭結構、社會結構、思想觀念等等都將隨之改變，與此同時，醫(yī)療教育等社會公共服務需求的激增使得原本已經(jīng)尖銳的社會矛盾日顯?！岸r代”帶來的不只是消費市場的增長，還有婦女兒童權益保護、教育醫(yī)療等社會公共服務需求等等權利的訴求，這些權利訴求倒逼政府出臺有效應對措施，更多致力社會公共服務領域的完善。

人口問題催生了“全面二孩”政策，但“全面二孩”政策卻不能只著眼于人口問題本身，單純以提高生育率為目標，否則“全面二孩”政策非但不會帶來人口紅利，反倒會使社會階層更加固化——富有家庭的孩子將獲得更多上升機會，貧窮家庭卻很難供得起孩子上大學。

未來“二孩時代”的到來，會凸顯現(xiàn)有的社會公共服務體系中的矛盾和問題，并將社會不均衡發(fā)展的疼痛赤裸呈現(xiàn)，這能否成為完善社會公共服務體系的重要推力，值得期待。

本報特約評論員李薌

昨天上午，全國人大常委會審議《人口與計劃生育法修正案（草案）》。草案提出，國家提倡一對夫妻生育兩個子女；符合法律、法規(guī)規(guī)定條件的，可以要求安排再生育子女。草案還規(guī)定，符合政策生育的夫妻可以獲得延長生育假的獎勵或者其他福利待遇。至于生育假如何延長，將由省、自治區(qū)、直轄市等結合當?shù)貙嶋H情況，制定具體實施辦法。

從內(nèi)容來看，本次修法是全面二孩政策的新形勢下，對原有的相關法律條文作出的對應性調(diào)整。一些獨生子女政策時期的規(guī)定，如晚婚晚育延長婚假、生育假等獎勵或福利將隨著法律的修改而廢除，相應地，也增加了一些與二孩政策相配套的款項。應當說，這是全面二孩政策的法定化。

然而，進一步解讀草案的具體措辭，可以看到，草案在五中全會全面二孩決定的基礎上，釋放出了更多的信息。其中最為重要的，是以立法的形式明確表示提倡生育二孩。換言之，經(jīng)歷了長達數(shù)十年獨生子女政策，社會普遍形成一胎觀念的今天，國家對生育二孩表明了鼓勵性的態(tài)度。這一態(tài)度也意味著一系列措施和制度可能面臨的調(diào)整。

外界目前獲知的草案內(nèi)容里，已經(jīng)確立了鼓勵性政策的大致方向，但更為具體的措施，最終會下至地方，由省、自治區(qū)、直轄市各自出方案，布置落實工作。

當然，無論是計生政策的重大調(diào)整，還是國家意義的提倡鼓勵，都不必然決定未來中國人口形態(tài)的走向。要不要生二孩，最終在于夫妻雙方的意愿。此前“單獨”政策遭遇到相對冷場的局面，某種程度上反映出當前生育主體生育意愿較低的現(xiàn)實。受到生育觀念變化、養(yǎng)育成本提升、社會保障水平提高等因素的影響，不少人將“二孩”計劃早早從人生規(guī)劃中剔除。

如果任這種狀況延續(xù)，可以預見，我們所面臨的人口結構失調(diào)，社會老齡化問題將進一步加劇。也就是說，包括生育意愿低下在內(nèi)的一些現(xiàn)實問題，也必須在本次計生政策調(diào)整中得到充分認識和足夠重視，甚至說，這些問題能不能得到有效緩解，是政策意圖能否實現(xiàn)的關鍵。

提高生育率，找準生育意愿不足的具體原因，提出切實的應對措施。作為政策引導形式，相關的鼓勵性措施，需要緊貼現(xiàn)實，針對現(xiàn)實，能夠解決實實在在的新環(huán)境下提出的生養(yǎng)問題。這實際上也給各地提出了更高的要求。如何根據(jù)地方上的情況，制定可以切實改變地方人口狀況的方案，如何解讀和闡釋鼓勵性措施，形成多元有效的政策方案，面向不同生活環(huán)境、觀念的個體，這些問題，將會成為未來地方計生工作的重要方面。

　　新京報插畫/許英劍

【生育和撫養(yǎng)本身，都是利弊混雜的，甘苦自知，任誰都不例外。權衡好它對自身的利弊，而非出于從眾或展示的目的，再做出決定，或許更能契合我們所需?！?/p>

近日媒體報道，湖南邵陽黃先生15歲的女兒極力反對父母要二胎，聲稱：如果你們給我生個弟弟，那我就給你們添個外孫。黃先生兩口子為此陷入進退失據(jù)情境。類似新聞經(jīng)常有媒體報道。

“全面放開二孩”是個喜大普奔的消息。大家終于有了選擇權，可以自由決定是否為三口之家再添一丁。但有選擇恐懼癥的人怕是要糾結一段了，畢竟造個活人可是比買二套住房更復雜的工程。很多人其實并沒有想清楚，是否要二胎并非忠于現(xiàn)實，更多時候是一種從眾計算。

要二孩首先影響的是家庭成員的福利和情感分配。在子女成年的過程中，他（她）通常不會為家庭增加財富，相關的福利分配會因為人口的增加，而使分攤在個體上的那部分減少。小孩子的簡單之處在于，他們認為父母對自己的情感投入也和物質(zhì)福利一樣，會被新增的二胎攤平、稀釋。

情感當然是一種相當具有伸縮彈性的人類產(chǎn)物。父母有可能會同時愛兩個孩子，而每個孩子都會享受如同獨子般的關懷。但有些時候，它確實又可能會被稀釋。即便長子（長女）并未因弟妹的出世而被削減愛的預算，但卻可能產(chǎn)生相對的被剝奪感——原本由自己獨占的情感福利，現(xiàn)在多了一個分享與競爭的人。

很多為人父母者想要二孩，是出于對獨生子女的關愛，希望給他們一個可以終身相依相靠的伙伴，不孤獨、能交心、可互助。所以在想要再度懷孕之前，就應給現(xiàn)在的孩子傳遞正面信息，讓他們知曉，即將到來的生命，是愛的使者，而非相反。有的家長并不懂得兒童心理，甚至于將“你不聽話，我給你生個弟弟”這樣帶有威懾的話語拋給孩子。這是不懂教育的父母。

其實，生二孩，考驗的不只是家里的獨生子女，更是為人父母者自身。大部分的男女，都是人云亦云地生了頭胎，其間其實是較少計算的。生二孩，則更多受身邊家庭的影響，尤其是同等收入階層熟人社會的抉擇，對他們影響甚大。相對而言，收入壓力大的家庭，在是否生二孩問題上，更多考慮物質(zhì)因素。這當然相當理性。而財務自由的家庭，因能拋開物質(zhì)的羈絆，而從幸福感的維度來確定是否多生一個，這樣的選擇更接近本真。

但考察很多發(fā)達國家和地區(qū)，實際上多有受“少子化”之困者，這和中國現(xiàn)在的境況似乎不大一樣。部分原因可能是，此前限制二胎的嚴厲政策，其實傳達了這樣一個深入人心的暗示：二孩是稀缺資源。由此增加了二孩在觀念層面虛幻的福利感，“不二孩，都不好意思說自己中產(chǎn)”，也算是一種潛在的催眠。

生育和撫養(yǎng)本身，都是利弊混雜的，甘苦自知，任誰都不例外。權衡好它對自身的利弊，而非出于從眾或展示的目的，再做出決定，或許更能契合我們所需。

物質(zhì)方面的壓力是權衡因素，精神層面的需求也要考慮。孩子會帶來歡樂，也會制造相當多的負擔和不便。家庭中老大和老二的矛盾也是永恒的話題。當你要二孩的選擇忠于你的內(nèi)心，才庶幾可以確保二孩帶來的是幸福收益。所謂的成熟家庭教育，通常會伴隨成熟的為人父母者而存在。

□韓福東（專欄作家）

隨著二孩政策全面放開，如何讓兩個孩子和平共處，尤其是如何過老大這一關，是不少父母需要面對的難題。溫州籍的潘女士最近就碰上了這樣的“煩心事”：上小學五年級的女兒璐璐（化名）在作文中吐槽妹妹出生引起全家注意，而自己則受到了冷落，就像一個被全世界拋棄的孩子。（《錢江晚報》11月14日）

在“單獨二孩”政策實施之后，就不時聽聞大寶反對媽媽生二胎的新聞。在很多人的觀念中，生二胎是極其自然之事，而且二寶還能給大寶作伴，大寶理應高興才對。因此，起初總以為那些強烈反對的大寶只是個例，對他們的“一哭二鬧三上吊”報以一笑。然而，出人意料的是，采取各種方法反對父母生二胎的孩子卻為數(shù)不少：有鬧情緒、摔東西，故意使壞的；有8歲男童因不滿媽媽生下二胎用502膠水自傷眼睛的；甚至有一名十二三歲的初中女生竟然用跳樓來“以死抗爭”……

毫不夸張地說，大寶反對媽媽生二胎已經(jīng)成為一種不可忽視的社會現(xiàn)象，值得深思。對此，通常情況下，人們往往認為是家庭教育溺愛驕縱惹的禍。簡而言之，現(xiàn)在的獨生子女從小被“4 2”包圍，習慣了以自我為中心，一旦有了弟弟妹妹分享父母之愛，便產(chǎn)生嚴重的排斥抵觸情緒。因此，父母們有必要首先反思自己的教育是否存在問題，是不是太溺愛孩子了，要和老大好好溝通，幫助他（她）端正自己的認識。

但是，值得進一步說明的是，還有一些并不“自私”的大寶也對媽媽生二胎持有不同程度的抵觸情緒。之所以如此，是因為在小弟弟小妹妹出生后，父母的確把更多精力放在了小的身上，客觀上導致大寶被忽略。正如報道中的璐璐所哭訴的：“媽媽自從生了小妹妹以后，我感覺受到了冷落，就像一個被全世界拋棄的孩子……媽媽，你還愛我嗎？走在放學的路上，站在回家的街角，媽媽看不到我再一次淚流滿面。”

“媽媽，你還愛我嗎？”正是不經(jīng)意間對大孩的忽略，讓那些并不“自私”的大寶們一時之間難以適應，患上了“一胎焦慮癥”。為了改變自己在家里的主導地位遭受沖擊的狀態(tài)，尋求父母的認可，便是大寶表現(xiàn)“異常”的深層次心理動因。從這個意義上講，大寶們的諸多“出格”行為，其實就是在喚起父母對他們的關注。換言之，只要父母們學會聆聽大孩的聲音，讓他們切實感受到父母的愛依舊，“一胎焦慮癥”也就迎刃而解了。

有一位心理專家說：其實二孩會給家里的老大帶來巨大的心理壓力，這種壓力遠比父母感受到的要強得多，一旦忽視，后果不堪設想。因此，想生二孩的父母們必須未雨綢繆，讓大寶參與到迎接二寶的各種準備中，培養(yǎng)孩子的責任感，讓孩子學會分享。父母還需要在日常生活中潛移默化地讓孩子明白，即使弟弟、妹妹出生，也不會影響到父母對自己的愛，而且在遇到挫折時，兄弟姐妹之間可以相互幫助……特別是二寶出生后，更不可“理所當然”地忽略大寶。應該多和大寶溝通交流，打消他（她）心中的顧慮，也可以考慮為大寶創(chuàng)造更多照顧親近二寶的機會，增進兩個孩子的感情，教會大寶懂得愛……

【“二孩”政策放開不僅僅意味著管制的放松，更是國家人口政策的方向性調(diào)整，這種調(diào)整要求推進計生行政部門的職能轉型，由傳統(tǒng)的管制向現(xiàn)代公共行政的服務職能轉變?！?/p>

隨著“二孩”政策的放開，上百萬基層計生隊伍何去何從？他們會不會無事可做？在國新辦的發(fā)布會上，國家衛(wèi)計委副主任王培安回應，政策調(diào)整后計生服務管理的任務更重了，基層計生網(wǎng)絡隊伍只能加強，不能削弱。

伴隨著計劃生育國策的實施，我國行政系統(tǒng)中形成了一支龐大的計生執(zhí)法隊伍。然而一直以來，這支執(zhí)法隊伍的“聲譽”并不怎么好，為完成計劃生育指標而出現(xiàn)的執(zhí)法失范，諸如強制墮胎、強制節(jié)育等，令計生干部在老百姓中的“口碑”急劇下降。國家調(diào)整人口政策后，尤其是《人口與計劃生育法》實施以來，計生行政執(zhí)法逐漸規(guī)范化，但職能定位和執(zhí)法思維依然停留在人口管制上?；鶎佑嬌鷪?zhí)法則盯著不菲的社會撫養(yǎng)費，這種“不叫罰款的罰款”屢屢成為輿論焦點。

“二孩”政策出臺后，兩孩以內(nèi)生育將由審批制改為登記制，社會撫養(yǎng)費征收空間也極大縮減，這意味著計生部門的傳統(tǒng)管制職能將大幅縮水，所以媒體才會有計生隊伍“是否會無事可做”這一問。

如果計生部門依然停留在傳統(tǒng)的管制職能，那么這“百萬大軍”無疑過于臃腫，裁撤精簡乃是必然。但“二孩”政策放開不僅僅意味著管制的放松，更是整個國家人口政策的方向性調(diào)整，這種調(diào)整要求推進計生行政部門的職能轉型，即由傳統(tǒng)的管制向現(xiàn)代公共行政的服務職能轉變。正是在這個意義上，衛(wèi)計委副主任才會說，計生服務管理的任務更重了，內(nèi)容更豐富了，要求也更高了。

實際上，這種職能轉型既是實現(xiàn)國家人口戰(zhàn)略目標的必然要求，也是計生部門重塑形象、重獲正當性的必由之路。問題是，如何實現(xiàn)這種轉型呢？簡單地說，就是要實現(xiàn)職能上的一減一加。所謂“減”，是要縮減計生部門的審批、處罰職能，將法定范圍內(nèi)的生育權真正向家庭放開，盡可能減少不必要的環(huán)節(jié)；而所謂“加”，則包含增加多項生育公共服務職能。除了宏觀上的人口動態(tài)監(jiān)測和公共政策宣傳，計生部門職能轉變的重心，在于圍繞優(yōu)生優(yōu)育為家庭提供全程的優(yōu)質(zhì)服務。

在整個政府都在向現(xiàn)代公共服務行政轉型的背景下，“二孩”政策放開也在呼喚計生行政職能轉型，同時這也為計生執(zhí)法重塑形象提供了契機。只有建立從生育前、生育中到生育后的全程優(yōu)生指導、健康關懷和行政幫助服務體系，為婚育困難家庭提供更貼心的醫(yī)療援助，為母嬰創(chuàng)造更優(yōu)越的環(huán)境條件，為嬰幼兒的健康成長提供更全面周到的資源保障，真正將職能由人口管制轉為生育服務，計生隊伍只能加強不能削弱，才有價值。

兵臨

【真正意義上的法治,或許原本就不是我們所想象的全面格式化法治,社會事務的復雜性與特殊性,無時無刻不將形式法治與實質(zhì)法治的沖突凸顯出來】

全面二胎政策的放開,引發(fā)了一場有關執(zhí)法的爭論:在政策已調(diào)整但立法尚未到位的情況下,執(zhí)法機關如何處理違法生育二胎的相對人呢?此前湖南省衛(wèi)計委曾表態(tài)“搶生二孩不罰”,但國家衛(wèi)計委隨后作出明確回應:全面兩孩政策必須依法啟動實施,各地各部門不得自行其是。毫無疑問,這種對于現(xiàn)行法律規(guī)定的守護,正是當下缺失的一種嚴格執(zhí)法精神；可從普通民眾的反應看,被否決的湖南衛(wèi)計委的初衷,似乎更加契合民眾的心理。

這帶給法治一個兩難的論題:如果一部法律或其中的條文已經(jīng)確定了要被修改,而且修改的結果也是確定的,那么在最終修改完成之前,執(zhí)法機關該如何執(zhí)法?基于不同的法理,人們或許有不同的主張。形式法治主義要求對現(xiàn)行有效的法律規(guī)定嚴格執(zhí)行、不打折扣,即便難獲社會認同也堅定地選擇站在法律一邊；但實質(zhì)法治主義則考量立法背后的良善目的,主張“惡法非法”,對于確定被修改廢止的法律規(guī)定,則遵循立法者的真實意圖予以“個別化”處理。二者的價值沖突由來已久,只是在不同的法治階段和國情背景下,往往選取不同的方式。

我國正在建設法治國家,法治的觀念基礎還不牢固,在這種情況下恪守嚴格法定主義的價值毋庸置疑。在11月6日全國政協(xié)十二屆常委會第十三次會議上,李克強總理在回答政協(xié)常委有關推動二胎政策落實的問題時,直言落實中央兩孩政策首先需要修訂人口與計劃生育法以及相關法規(guī)?！拔覀冋诮ㄔO法治國家。你的意見我聽到了,我們會以積極態(tài)度加快推進有關工作?！薄暗埬憷斫?我不能在這里‘以言代法’?！边@番回應,凸顯出總理極強的法治意識和觀念,也折射出這一屆政府厲行法治、堅守法治的鮮明導向。倘若任由各地在中央政策調(diào)整后擅自變通執(zhí)法,則勢必帶來“良性違法”的混亂后果,甚至可能引發(fā)用政策代替法律的不良示范效應,對于全社會法治觀念的培育也是有害的。

可是老百姓的認知未必能夠如法學者所期許的那般,體會到嚴格執(zhí)法的法治深意。相反,當一項對老百姓有利的政策調(diào)整后,與之相抵觸的法律規(guī)定便會被視為糟粕,此時再嚴格執(zhí)行這種不利于老百姓利益的法律規(guī)定,很容易造成民眾對于執(zhí)法的不公印象,乃至對法治產(chǎn)生逆反心理。處于這種情境下,既要尊重法治原則,積極引導民眾認知政策與法律的差異；又要發(fā)揮新政的最大善意,防止實質(zhì)不公帶來法治傷害,這就需要公共部門在形式法治與實質(zhì)法治之間,找到更妥當?shù)木庵馈?/p>

協(xié)調(diào)形式法治與實質(zhì)法治的沖突,最佳平臺莫過于正當程序。無論是政策的調(diào)整還是法律的修改,都應當遵循著基本的正當程序。某種意義上,正當程序為舒緩形式法治與實質(zhì)法治的緊張關系提供了空間。那么,想要化解違法生育二孩的執(zhí)法困境,該遵循什么樣的正當程序呢?筆者以為,從實質(zhì)正義的標準看,嚴格執(zhí)法收取社會撫養(yǎng)費有不公之嫌,最好能夠在法治框架下,通過人大授權的正當程序,對特殊時期內(nèi)確定要修改的法律條款進行暫停執(zhí)行,以最大程度地保障政策調(diào)整后公民的利益,同時也避免各地執(zhí)法機關陷入尷尬處境。

或許有人認為,將這種小事提交到最高立法機關作出決定,是在“浪費”政治資源。其實,現(xiàn)代法治國家,代議機關介入政治生活恰是民主政治的體現(xiàn)。從此項替代性措施涉及的百姓利益而言,也絕非個別人的小事,而是關系到相當一部分人的切身利益,且與公眾看待執(zhí)法和法治的觀念、心理息息相關。從另一個層面看,這種正當程序下的暫停執(zhí)行,也有利于消解各地執(zhí)法機關基于政策的心理影響而出現(xiàn)的懈怠和不作為以及由此帶給現(xiàn)行法律權威的損耗。

真正意義上的法治,或許原本就不是我們所想象的那種格式化法治,社會事務的復雜性與特殊性,無時無刻不將形式法治與實質(zhì)法治的沖突凸顯出來。面對日趨復雜的社會治理任務,面對嚴格法定主義所難以有效應付的治理難題,確立正當程序基礎上的“個別化”法治思維,在法治框架內(nèi)尋求更加靈活、更加公平、更富有針對性的處理方案,當是避免形式法治失靈的必要補充。

【隨著“一孩政策”終結，國家是時候對作為“一孩遺留問題”的計生“黑戶”給出一攬子解決方案了?！?/p>

日前一則報道引發(fā)輿論關注，報道說，“黑戶”李雪，20年人生都在試圖找回身份證上的“李雪”。因系超生二孩，她至今沒有戶口，也因此上不了學，不能參加社保，無法就醫(yī)等。而像李雪這樣的“黑戶”，全國超過1300萬。如今“全面二孩”政策已公布，李雪們?nèi)栽诘却爸厣钡臋C遇。

“全面二孩”被提上日程，宣告執(zhí)行了30多年的“一孩政策”終結。但對于那數(shù)量龐大的、作為“一孩遺留問題”的計生“黑戶”，國家是時候給出一攬子解決方案了。

首先，應看到，據(jù)第六次全國人口普查數(shù)據(jù)，全國至少有1300余萬人沒有戶口，占中國人口的1%。據(jù)萬海遠等學者調(diào)研，黑戶中有60%是因違反當時“計生”政策所導致的。這些“黑戶”中很多都來自李雪這樣的殘疾人等弱勢家庭?！昂谏鄙嬷?，其生活恐怕會繼續(xù)惡化。

而將小孩戶口與計生、征收社會撫養(yǎng)掛鉤，本身就是地方土政策，沒有法律依據(jù)，甚至是違法行政。在十八屆三中全會后，一些地方已明確戶口與計生脫鉤。去年7月，國家衛(wèi)計委方面也表示，將落戶、入學、低保與父母落實計劃生育情況掛鉤，與國家法律法規(guī)規(guī)定不符，應堅決禁止。在此情境下，計生“黑戶”的公民權問題理應得到全面、盡快解決。

其次，對之前的計生“處罰”、報戶口難等問題，立法機關有必要明確“從新兼從輕”原則，即明確目前二孩政策對此前處罰有“溯及力”，不能再讓地方計生部門打著“嚴格依法辦事”的幌子，按老皇歷辦事。《立法法》第93條規(guī)定：法律、法規(guī)不溯及既往，“但為了更好地保護公民、法人和其他組織的權利和利益而作的特別規(guī)定除外”。如刑法就規(guī)定：舊版刑法認為是犯罪的，但新版刑法不再認為是犯罪的，即不再追究。也正因社會對某些行為的評價會發(fā)生改變，所以才有了“從新兼從輕”原則，以補救“不溯及既往”的不足。

同理，二孩的全面放開，就是對之前一孩政策的調(diào)整揚棄：既然已被摒棄了，歷史遺留問題也該早消除。故而，對于之前因計生導致的不能上戶口問題，應貫徹《立法法》的“有利溯及”原則，盡早補上戶口。

鑒于一些地方計生系統(tǒng)與社會撫養(yǎng)費利益高度捆綁的現(xiàn)實，如果由計生系統(tǒng)自己來制定人口政策新舊銜接標準，勢必出現(xiàn)“從嚴管控”、舍不得最后一塊肉的局面。在此背景下，就應由全國人大做出頂層設計。全國人大常委會在修訂《人口與計劃生育法》時，不妨做出一攬子規(guī)定，明確新的人口政策適當“溯及既往”：數(shù)以百萬計的計生“黑戶”，應立即、無條件得到戶口和身份證。

之前也有“黑戶”在媒體聚焦后被地方特事特辦上戶口的案例，但相較之下，以《立法法》“溯及既往”特例原則為抓手，才是著力解決計生“黑戶”問題最為長遠的辦法。

□徐明軒（法律工作者）

　　新京報插畫/陳冬

【如果夫婦倆要討論是否生養(yǎng)二孩，其實不妨邀請老大一起參與討論。讓孩子參與討論，既尊重了孩子，也讓孩子一起感受決策的困難和顧慮。】

據(jù)報道，南昌市民李先生是一名公務員，兒子已滿18周歲。前幾天，國家出臺政策說允許生二孩，他和年過40的妻子便在飯桌上討論起來，看是否再生一個。兒子見父母討論生二孩，當即提出財產(chǎn)要多分。

隨著國家計生政策的調(diào)整，國家允準了所有夫婦生育二孩，而無論是否獨生子女。這一政策也隨之給許多家庭帶來了諸多問題。其中，就包括“二孩”與老大的關系問題。其實，早在兩年前，“單獨二孩”就已經(jīng)為一些家庭帶來了類似的煩惱。

從心理學角度，孩子與兄弟姊妹之間在童年早期會出現(xiàn)同胞競爭現(xiàn)象，孩子們會為了更多地占有父母提供的資源而相互競爭。一般來說，在多子女家庭中，只要父母不是明顯地偏袒某一子女，那么這種源自生物性的同胞競爭本能會被后天的教養(yǎng)所抑制，只反映在心理和人格成長，而不會形諸于行為。而且，這種同胞競爭通常反映在年齡差距6歲以內(nèi)的孩子之間。

但類似南昌李先生夫婦所面臨的成年兒子的反應，就已經(jīng)不再是同胞競爭的反映，而完全取決于他們對兒子的教養(yǎng)。獨生子女在成長過程中，因為沒有經(jīng)歷過兄弟姊妹的競爭，因而他們在成長過程中相比于多子女家庭的孩子在人格發(fā)展方面有所不同。他們更容易發(fā)展出“唯我獨尊”的心態(tài)與人格。

因此，像70后夫婦，與80后夫婦不同，后者生養(yǎng)二孩能夠為第一個孩子帶來童年的玩伴，使他能夠在有弟弟或妹妹的家庭情境下成長。70后夫婦如果生養(yǎng)二孩，第一個孩子大多已經(jīng)進入青春期，甚至已經(jīng)接近成年，他已經(jīng)獨自享受父母的關愛和資源度過了整個童年階段。這就意味著，70后夫婦如果計劃生養(yǎng)二孩，那么如何引導和幫助第一個孩子的心理調(diào)適，恐怕比生養(yǎng)二孩本身更為重要。如果這個過程不能跟上，那么生養(yǎng)二孩也可能為未來的“兄弟鬩墻”埋下隱患。

以李先生夫婦為例，首先夫婦倆必須了解和理解兒子有這樣的想法并不奇怪，他對于父母可能生養(yǎng)二孩需要一個心理適應過程。別說剛成年的兒子突然面臨一個可能的弟弟妹妹來分享父母的關愛和資源，就是在普通的社會情境下，如乘車時，一個人獨占一排座位久了，突然來了個新乘客，心理都會本能地感到不悅和排斥。

其次，夫婦倆既不要對孩子的表達過慮，被兒子的雷人話語就嚇阻了；也不要置之不理，簡單地認為孩子“不懂事”，關鍵是如何引導。夫婦倆的態(tài)度必須要堅定：如果有了弟弟或妹妹，作為父母不能有任何偏袒。如果這個態(tài)度不能堅持，那么是否生養(yǎng)二孩就值得斟酌。

如果夫婦倆要討論是否生養(yǎng)二孩，其實不妨邀請老大一起參與討論。對于正在或者剛經(jīng)歷完青春期的第一個孩子而言，父母的二孩不僅對夫婦倆是一件重大的生活事件，對老大而言也同樣如此。其實，想一想夫婦倆對可能出生的老二有著怎樣的顧慮，那么對于老大來說也有著同樣的煩惱。讓孩子參與討論，既尊重了孩子，也讓孩子一起感受決策的困難和顧慮。

□唐映紅（心理學學者）

【1980年之后，全國大部分地區(qū)都推行“一胎化”政策，但仍有甘肅酒泉市、河北承德市、山西翼城縣、湖北恩施州這四個地區(qū)獲得中央特批實施“二孩政策”試點?！?/p>

1980年9月25日中共中央發(fā)表《關于控制我國人口增長問題致全體共產(chǎn)黨員共青團員的公開信》之后，中國的生育政策驟然收緊，開始全面推行“一胎化”政策。

盡管在1980年之后，全國大部分地區(qū)都推行“一胎化”政策，但仍有甘肅酒泉市、河北承德市、山西翼城縣、湖北恩施州這四個地區(qū)獲得中央特批實施“二孩政策”試點。這四個地區(qū)當時總人口840萬左右，均以農(nóng)業(yè)為主。

2005-2006年，顧寶昌等人口學家對“二孩政策”試點的人口態(tài)勢進行了實地調(diào)研，調(diào)研成果匯總為《八百萬人的實踐——來自二孩生育政策地區(qū)的調(diào)研報告》一書。調(diào)研結果顯示，受經(jīng)濟發(fā)展水平、城市化進程、社會保障體系和婦女受教育水平等因素影響，試點地區(qū)生育觀念變化明顯。實行二孩政策試點的地區(qū)，多年來人口增長并不快，而且生育率沒有出現(xiàn)反彈，二孩越來越少，三孩微乎其微，出生性別比正常。

其實，臺灣、新加坡、韓國、越南、伊朗都曾實行過“二孩政策”。

臺灣在1964年成立“家庭衛(wèi)生委員會”，推行鼓勵節(jié)育的政策；從1971年起，提出“兩個孩子恰恰好，男孩女孩一樣好”的口號。從1984年開始，臺灣生育率降到更替水平以下。新加坡自1970年起，廣泛宣傳“兩個就夠了”，并通過合法墮胎、自愿節(jié)育和一系列獎罰措施來抑制生育并提倡優(yōu)生優(yōu)育，生育率從1970年的3.09降到1986年的1.43。韓國從1962年開始推廣小家庭鼓勵少生，生育率從1962年的5.79降至1995年的1.65，為此，韓國被稱為世界上最成功的計劃生育典范。

越南在1960年代開始在北方實施“二孩政策”，1975年北越統(tǒng)一南越后，“二孩政策”擴展到整個越南。符合政策的家庭在購房、孩子入學、就醫(yī)等方面可得到優(yōu)惠，而生育三個或更多孩子的家庭則可能面臨罰款。越南的生育率在1965年高達6.48，1990年降至3.56，2000年進一步降至1.98，近幾年越南的生育率在1.7~1.8之間。

雖然上述亞洲國家和地區(qū)實行過“二孩政策”，但除了越南以外，其他幾個國家和地區(qū)的“二孩政策”基本上都是在公民自愿的基礎上實施的，并且后來都轉向鼓勵生育。越南的“二孩政策”雖然帶有一定的強制性，但強制力度不及中國大陸。

綜上所述，中國在1970年代實行的“二孩政策”以及亞洲一些國家實行的“二孩政策”，都導致了生育率的迅速下降；中國在1980年代批準“二孩政策”試點的地區(qū)，總和生育率均低于更替水平，并且在2000年之后人口增長呈現(xiàn)越來越低的趨勢。考慮到當今中國的教育費用、養(yǎng)育成本不斷上漲等因素，全國實施全面二孩政策之后，雖然會出現(xiàn)一定程度的生育堆積，但在兩三年之后，生育率會逐漸趨于平穩(wěn)。再考慮到未來十年中國處于生育旺盛期的女性數(shù)量大幅度減少（根據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)推算，從2015至2025年這10年間，23歲至29歲的女性數(shù)量將從8388萬人降至4741萬人），中國未來出生人口難免會大幅度下降。

□何亞福（人口學者）

【如果國務院和全國人大常委會都能夠在法定的程序內(nèi)加快法律修正案的起草和審議工作，而且只對個別條款進行修改，《人口與計劃生育法》在近期完成修改也并非沒有可能，這樣全面二孩政策落地也可能會非?？臁！?/p>

據(jù)報道，國家衛(wèi)計委有關負責人日前表示，“全面二孩”政策必須依法實施，各地必須在全國人大常委會修訂《人口與計劃生育法》后才可實施，不得自行其是，最終政策的落地時間將保持一致。

十八屆五中全會提出“全面二孩”政策后，對這一政策何時才能落地、地方是否有權靈活適用等，各地看法不一。國家衛(wèi)計委相關負責人日前的表態(tài)，實際上可以看作一種“統(tǒng)一思想和行動”的舉措，以避免地方自行其是，損害法律和政策尊嚴，出發(fā)點是好的，應當予以肯定。

誠然，全國人大常委會先行修改《人口與計劃生育法》，可以為全面二孩政策落地提供最好的制度環(huán)境。但是，法律修改是一項非常復雜的工作，而且要遵循法定的程序。《人口與計劃生育法》沒有列入今年六月重新公布的十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃，這說明法律修改的準備工作尚未全面啟動，在這種情況下，能否在未來幾個月完成法律修改工作，還要打一個問號。

因為就該法的修改來說，至少要經(jīng)過國家衛(wèi)計委組織起草、部門之間初步征求意見、送國務院法制辦審查、國務院法制辦組織征求意見、國務院常務會議審議、提請全國人大常委會審議等程序，而每一道程序，都需要一定的時間保障，這也是為保證立法質(zhì)量所必需。除非各相關單位都能特事特辦，否則全面二孩政策落地的時間，還真的要等待一段時間。

不過，即使《人口與計劃生育法》沒有修改，如果有地方先行修改本地的地方性法規(guī)，讓本地率先落實全面二孩政策，法律程序上也并無問題?！度丝谂c計劃生育法》第十八條規(guī)定：國家穩(wěn)定現(xiàn)行生育政策，鼓勵公民晚婚晚育，提倡一對夫妻生育一個子女；符合法律、法規(guī)規(guī)定條件的，可以要求安排生育第二個子女。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會或者其常務委員會規(guī)定。由此，對于什么情況下可以生育第二個子女，具體條件是由省級人大制定的地方性法規(guī)規(guī)定的。根據(jù)立法法，只要地方性法規(guī)和法律不抵觸即可，因此，如果有的省、自治區(qū)、直轄市人大通過修改本地計劃生育地方性法規(guī)，率先讓全面二孩政策落地，也無明顯不妥之處。

如果國務院和全國人大常委會都能夠在法定的程序內(nèi)加快法律修正案的起草和審議工作，而且只對個別條款進行修改，《人口與計劃生育法》在近期完成修改也并非沒有可能，這樣全面二孩政策落地也可能會非常快。如果依據(jù)十八屆五中全會精神對《人口與計劃生育法》第十八條進行了修改，即使各省、自治區(qū)、直轄市人大沒有修改本地計劃生育地方性法規(guī)，全面二孩政策也可以落地。

當然，最理想的狀況是，在國家啟動法律、行政法規(guī)修改工作之際，各地也盡快啟動本地地方性法規(guī)修改工作，爭取在全國人大完成法律修改之后，國務院隨即完成行政法規(guī)修改工作，各地也在第一時間完成本地地方性法規(guī)修改工作，從制度上保障全面二孩政策盡快落地。

【為確保“全面二孩”政策的有效實施，與之相關的配套政策或許應該成為各級政府下一步行動的焦點】

剛剛結束的黨的十八屆五中全會提出“全面二孩”政策，瞬間點燃輿情，“你還生不生”，一時竟成為見面問候語。

伴隨國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的突飛猛進，尤其是物質(zhì)文化生活水平的大幅度提升，進入新世紀以來，中國人口形勢正在發(fā)生著巨變。最為突出的體現(xiàn)就是：群眾生育意愿普遍下降，男女性別比失衡，現(xiàn)代計劃生育觀念生成，以及低生育率的長期穩(wěn)定?；诖?，十八屆三中全會啟動“單獨二孩”政策，邁出了我國人口政策調(diào)整的積極一步。此次“全面二孩”政策的提出，則是應對人口形勢變化進一步的戰(zhàn)略舉措。

我們在四川、河南、遼寧等地的實地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，與都市生育觀念“深刻變革”相一致的是，廣大農(nóng)村地區(qū)的生育觀念也正在靜悄悄地轉變。一方面，諸如“生男生女一樣好”“女兒也是傳后人”“多子未必多?！钡扔^念日漸流行于鄉(xiāng)野；另一方面，不少農(nóng)村家庭，即使符合生育二孩政策，也自愿放棄生育，個別地方甚至還出現(xiàn)了“生兩個兒子哭一場”的現(xiàn)象?？偟膩砜?，當前大部分群眾在生育行為上早已開始“自我計劃”，并普遍正在經(jīng)歷從“要我計劃”到“我要計劃”的生育觀念與文化轉型。

因此，為確保“全面二孩”政策的有效實施，與之相關的配套政策或許應該成為各級政府下一步行動的焦點。當務之急，是加快制定落實“全面二孩”政策的時間表。目前，“全面二孩”政策路線圖已定，這對以往不符合生育條件的家庭而言是最大利好。接下來，各地應緊緊圍繞“全面二孩”政策的落實落地落細制定好時間表，積極關注高齡婦女的訴求，做好有意愿生育婦女的政策宣傳、心理輔導和技術咨詢等工作，讓那些有生育意愿的高齡婦女順利地把二孩生下來，盡可能地為更多符合條件的家庭嘗到“全面二孩”政策的甜頭創(chuàng)造條件。

其次，應該積極完善計劃生育家庭的幫扶政策。一方面，加大工作力度，立足失獨家庭的物質(zhì)與心理需求，對失獨家庭給予更多關愛，切實解決失獨家庭的后顧之憂。另一方面，繼續(xù)堅持和完善計劃生育利益導向機制，對曾經(jīng)積極響應計劃生育政策的獨生子女父母，兌現(xiàn)相關待遇，在就業(yè)、就醫(yī)、養(yǎng)老和救濟救助等方面給予獨生子女家庭以優(yōu)待。

最后，應該努力搞好生育二孩的公共服務供給。及時啟動相關法律法規(guī)和政策的修改、宣傳和解釋工作，有效化解“全面二孩”政策的法律困境與難題。全面總結“單獨二孩”政策實施過程中的好做法與好經(jīng)驗，著力解決符合條件的家庭想生不敢生以及猶豫要不要生等問題。積極發(fā)揮政府主導作用，大力引入社會力量，著力加強生殖健康、婦幼保健、婦女就業(yè)、生育保險、托兒托管等方面的公共服務供給，切實讓符合條件的家庭想生、敢生、能生，確?！叭娑ⅰ鄙孟隆⑸煤?、養(yǎng)得起。

（作者為湖南省社科院國家治理與公共政策研究中心副主任）

湖南省衛(wèi)生和計劃生育委員會曾稱，對中央五中全會公報公布后、《人口與計劃生育法》及其配套法規(guī)修訂施行前，不符合規(guī)定生育第二個孩子的，不作實質(zhì)性處理。3日，湖南省有關方面對此作出回應：對于之前公布的不處罰搶生的決定目前已經(jīng)叫停。1日，國家衛(wèi)計委指導司的相關負責人曾表示，“全面二孩”政策必須依法啟動實施，需要提請全國人大常委會修訂《人口與計劃生育法》后才能正式實施“全面二孩”政策。

應消除能否搶生的“信息不對稱”

李劭強

當五中全會公報公布后，公眾最為關心的焦點便是全面放開生育二胎。這個決定與人們的切身利益密切相關，這個決定影響著人們以后的生活和幸福。甚至，一些人根本等不及公報內(nèi)容經(jīng)過程序落地，就希望以搶生的方式率先實現(xiàn)二胎夢想。這倒不只是因為這個夢想有多么強烈，而是歲月不饒人，對于很多大齡父母來說，能早生一天就是一種幸福，就會減少一點風險。尤其是，當一些地方表示搶生不處罰時，這種搶生的沖動就更加可能變成現(xiàn)實——既然搶生不處罰，既然搶生利于自己，為何不搶生呢？

這種表態(tài)不僅僅是地方在給出，國家衛(wèi)計委有關人員也曾發(fā)出過類似聲音。有媒體曾報道過《政策落地前“搶生”二孩會處罰嗎？》的核心報道，報道中采訪了國家衛(wèi)計委相關人員，其給出的答案是：現(xiàn)在懷孕也不影響孩子符合政策。當時，媒體傳遞的信息是搶生可能不會受到處罰，因為湖南衛(wèi)計委和國家衛(wèi)計委已經(jīng)表態(tài)。可如今，人們看到的信號卻是，之前的規(guī)定已經(jīng)叫停。那么，搶生到底是可以還是不可以呢？對于公眾來說，決定是否會搶生的關鍵，就是有關部門是否會對搶生行為進行處罰。而現(xiàn)在，因為新聞的反轉和信息的矛盾，他們反而拿不定主意。

這種認知上的模糊與信息不對稱有關。首先，何為搶生？公眾與官方的理解可能不一致，各個部門的說法也未必一致。一種理解是，現(xiàn)在懷孕，當政策最終落地時生產(chǎn)，這是一種搶生；另一種理解是，在公報公布之后，在政策還未最終落地之前，已經(jīng)生出孩子，這也是一種搶生。從目前的新聞報道來看，湖南衛(wèi)計委所說的搶生與國家衛(wèi)計委所謂的搶生不是一回事。

因此，如果想要嚴肅地討論是否能搶生，必須首先厘清何為搶生，搶生的具體內(nèi)涵是什么。公眾所說的搶生也只是一個形象的說法，人們并未考慮清楚搶生到底指的是何種形式的搶生。這就造成了理解上的不同。如果，這個關鍵的問題不說清楚，公眾就會稀里糊涂，不同主體之間就會存在信息不對稱——好像都知道搶生是怎么一回事，但至于各自說的哪一種搶生，卻可能大相徑庭。結果，討論就可能“雞同鴨講”。

其次，能否搶生？前一種搶生似乎應該是安全的，因為當孩子出生時，所有的程序已經(jīng)走完，完全放開生育二胎政策已經(jīng)在地方順利落地，那時生出孩子應該沒有任何違規(guī)違法的風險。當然，這也只是之前國家衛(wèi)計委的說法，是否確定還需要核實。而后一種搶生就可能面臨爭議——懷孕行為是在公報公布之前進行的，生產(chǎn)行為是在程序落地之前進行的，這種搶生到底合法還是不合法呢？合法，之前生二胎被處罰者就會更加失落，因為他們同樣搶生，只不過有點超前了；不合法，程序落地之前的搶生者就會郁悶，因為他們似乎已經(jīng)趕上了最新的政策，憑什么還要處罰。到底該如何平衡其中的關系，到底是否能夠搶生？這些問題可以而且應該討論，只是確定的結論應該盡快給出，以便消除人們內(nèi)心的惶恐與不確定。

政策和決定的落地需要時間、需要過程，這是制度運行的一般成本。關鍵是，放開生育二胎本身隱藏著時間緊迫和生育公平等問題——很多大齡父母可能已經(jīng)錯過了最佳生育年齡，他們一天都不想多等；很多之前搶生的人也希望政策能夠具有追溯性，把公告公布之后出生的孩子以新的政策對待，這種區(qū)別對待對于個體來說，影響顯著。在此背景下，爭議難免發(fā)生，加之政策落地又需要一段時間，公眾就可能陷入焦慮與矛盾的狀態(tài)。這時，就需要權威的確定的結論來消除信息不對稱，來推動理性深刻的討論，來促進真實具體的共識。這是公共問題討論時，需要注意的問題。

《收養(yǎng)法》修改迫在眉睫

楊濤

其實，“全面二孩”政策出臺后，迫在眉睫需要修訂的，不僅是《人口與計劃生育法》，而且還有《收養(yǎng)法》?！妒震B(yǎng)法》應當及時與《人口與計劃生育法》配套修改，才能適應“全面二孩”的政策，才能增進兒童的福利和促進家庭與社會的和諧。

現(xiàn)行《收養(yǎng)法》很多的規(guī)定，都是與當時“一孩”計劃生育政策息息相關。比如，對于收養(yǎng)人規(guī)定必備的條件之一就是“無子女”，對于被收養(yǎng)人要求的條件也是“喪失父母的孤兒；查找不到生父母的棄嬰和兒童；生父母有特殊困難無力撫養(yǎng)的子女”，以及規(guī)定了“收養(yǎng)人只能收養(yǎng)一名子女”。很明顯，當時的立法者擔心有人利用收養(yǎng)來規(guī)避計劃生育，怕有人將自己生的子女當作他人的進行收養(yǎng)，等等。

這樣的規(guī)定在實踐中產(chǎn)生了許多問題。譬如說，2013年6月發(fā)生的南京兩個女童餓死案。女童的母親吸毒，責任心極差，但是，按照法律，她又無權送養(yǎng)，許多有心收養(yǎng)的人卻無權收養(yǎng)。再如，慶安縣槍擊案中的死者徐純合，他帶著三個孩子過著潦倒的生活，卻無法送孩子到福利院，更無法讓他人收養(yǎng)他的孩子，因為他要證明有特殊困難無力撫養(yǎng)子女，同時，符合《收養(yǎng)法》規(guī)定的收養(yǎng)條件的家庭也是極少。

“全面二孩”政策的出臺，《收養(yǎng)法》制定時“一對夫妻一個孩子”的計劃生育背景不復存在，《收養(yǎng)法》為防范有人規(guī)避“一孩”政策的所作出的相關規(guī)定，已經(jīng)沒有存在的理由。例如說，對于收養(yǎng)人規(guī)定必須 “無子女”以及“收養(yǎng)人只能收養(yǎng)一名子女”，就已經(jīng)沒有必要了。因為，在《人口與計劃生育法》修訂以后，所有的夫妻都可以生育兩個小孩，那么，已經(jīng)有一個小孩的夫妻再收養(yǎng)一個孩子并不違反規(guī)定，或者沒有小孩的夫妻收養(yǎng)兩個小孩，也不違反規(guī)定。

及時修改《收養(yǎng)法》，修改那些與“全面二孩”精神不相符的規(guī)定，才能更好地貫徹“全面二孩”的政策精神，讓更多的家庭從“全面二孩”政策中得到實惠。例如，有些只有一個孩子卻無法生育或者不想再生育的家庭，能收養(yǎng)到一個孩子，滿足他們“二孩”的愿望。而且，修改這些過時的規(guī)定，也更會讓家庭和社會和諧。一些有二孩的家庭，無力撫養(yǎng)孩子或者想讓孩子得到更好的教育，一些有一孩或者無孩子的家庭，他們能從中收養(yǎng)一個或者兩個孩子，這能讓孩子有更好的成長環(huán)境，社會也因此多一分和諧。

因此，必須加快對《收養(yǎng)法》修訂的步伐，首當其沖的是廢除收養(yǎng)人必須 “無子女”以及“收養(yǎng)人只能收養(yǎng)一名子女”的規(guī)定，不再對收養(yǎng)人設置條件，或者最多設置“一個子女或者無子女”及“最多收養(yǎng)二個子女”的條件。其次，對于生父母送養(yǎng)也應當廢除“有特殊困難無力撫養(yǎng)子女”的規(guī)定，只要生父母愿意送養(yǎng)，都應當允許。

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【雖然新增的人口會有增加，但卻不會如目前不少分析的那樣出現(xiàn)一個爆發(fā)式新生嬰兒增長潮。而且，在短期內(nèi)要靠新生嬰兒來消化當前這些城市嚴重的住房供給過剩問題是根本不可能。】

剛結束的中共十八屆五中全會，最大的亮點無疑是“全面二孩”政策。這次人口政策大調(diào)整，不僅會對中國的人口消長產(chǎn)生重大影響，也將深刻影響中國經(jīng)濟甚至世界經(jīng)濟的步伐。

但是“全面二孩”政策推出或人口政策的重大調(diào)整，對中國的經(jīng)濟影響與沖擊有多大，目前則是眾說紛紜。有人認為，二胎生育全面放開，有利于房地產(chǎn)市場健康發(fā)展，對股市是重大的利好。比如，有分析認為，未來4年中國將多生育2500-5200萬嬰兒，所蘊含的消費紅利每年達1600億元，將短期內(nèi)推漲樓市。還有認為，全面放開二孩會使2016-2018年新增新生嬰兒566萬，新生嬰兒出生新三年支出將會產(chǎn)生約3000億元的食品、玩具、母嬰醫(yī)療等方面的消費紅利。

當然，從長期來看，全面放開二孩生育的政策將對中國經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展產(chǎn)生重大影響與沖擊。因為，這一政策實施不僅在于優(yōu)化人口結構，增加勞動力供給，減緩中國老齡化的壓力，而且更在于它將成為未來中國經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長最大動力。

但是，對于短期房價的影響，并沒有看起來那么大。按照人口普查的信息，現(xiàn)階段，全國符合“全面二孩”政策條件的夫婦有9000萬對。其主力是80后，80后雖有生育能力，但受經(jīng)濟及非經(jīng)濟因素的影響，生育意愿普遍不高。比如，實施“單獨二孩”政策之后，當時預測每年可增加200萬新生嬰兒，但是實際增加新生嬰兒只有47萬，比預期的差距較大。所以，放開二孩生育政策之后，雖然新增的人口會有增加，但卻不會如目前不少分析的那樣出現(xiàn)一個爆發(fā)式新生嬰兒增長潮。

更為重要的是由于當前中國一二線城市，由于獨生子女政策在這些城市推行較早，獨生子女的比重比其他城市要高，由于這些城市房價過高所導致生活成本太高，從而使得有生育能力的80后甚至70后其生育愿意比其他城市低，因此二孩政策放開之后新增人口主要發(fā)生在中小城市及小城鎮(zhèn)，所增加的消費紅利也主要發(fā)生在中小城市及小城鎮(zhèn)。所以，放開二孩生育政策之后，房地產(chǎn)開發(fā)商想利用這個政策來推高房價幾乎是無稽之談。

因為，就當前的情況來看，盡管政府推出的一系列房地產(chǎn)救市政策已經(jīng)一年多了，銀行信貸的利率水平也已經(jīng)降低到歷史最低水平，但是國內(nèi)三四線城市（也包括部分二線城市）的住房早就沒有投資價值，投資者已經(jīng)離場，而這些城市的住房消費早在2010年就已經(jīng)達到了供需平衡，當前這些城市的住房去庫存化相當嚴重。在這種情況下，新生嬰兒增加有利于增加這些城市的住房需求，但在短期內(nèi)要靠新生嬰兒來消化當前這些城市嚴重的住房供給過剩問題是根本不可能的。而且要等新生嬰兒進入住房市場則是20年之后的事情，如今的三四線城市房地產(chǎn)去庫存已然成為第一要務，等到新生嬰兒潮入市，中國房地產(chǎn)結構如何還很難說。

也就是說，放開二孩生育的政策推行之后，新增的人口會有所增長，也會產(chǎn)生新增的消費紅利，但是短期內(nèi)對中國經(jīng)濟的影響與沖擊不會太大，更不能造就高房價。

□易憲容（社科院金融研究所研究員）