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30年來各種因素和條件的變化是不言而喻的。面對新的歷史背景，一定要有發(fā)展的眼光，不斷創(chuàng)造條件實現(xiàn)人大的制度權(quán)威。

1.法律文本賦予地方人大重要地位和職能，但實踐中人大職能地位實現(xiàn)程度受制于極其復(fù)雜的因素。要從“文本—現(xiàn)實”坐標(biāo)定位地方人大的地位和作用。

30年來，地方法制建設(shè)在不斷推進，地方人大也在不斷創(chuàng)新。但是，無論做出多大的努力，文本上的制度設(shè)計和現(xiàn)實中的制度運行總是有很大的區(qū)別。作為地方國家權(quán)力機關(guān)，地方人大應(yīng)該擔(dān)負(fù)憲法法律規(guī)定的諸多重要職權(quán)，但如果僅從理論邏輯或法律條文出發(fā)，得出的結(jié)論往往是過于理想化的，而現(xiàn)實中人大職能的行使卻又很不理想。如何恰切地認(rèn)識和把握地方人大的職能作用？從30年乃至50年制度建設(shè)的實踐觀察，得出的結(jié)論是，置于文本與現(xiàn)實兩個維度構(gòu)成的坐標(biāo)系中，既從理論層面思考，又從實踐層面觀察，才能較準(zhǔn)確地把握地方人大的歷史方位和現(xiàn)實方位[1]。

國家政權(quán)機關(guān)的地位和職權(quán)必然由憲法和法律所規(guī)定。法律上賦予地方人大諸多重要職權(quán)，是社會主義民主法治的價值取向和目標(biāo)，也表達了人民民主的發(fā)展方向和路徑。但是，實踐中地方人大地位和作用的實現(xiàn)程度，地方人大及其常委會某一職權(quán)的行使程度、行使方式、行使的績效，受制于體制的、機制的、觀念的，甚至經(jīng)濟的和社會歷史文化等多種因素。政治體制改革的進程、黨政關(guān)系法治化的程度、特定時期黨的政策主張等，對其影響更直接；有的時候與權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力以至作風(fēng)、威望等也有很大關(guān)系。突發(fā)的社會和政治風(fēng)波，也會強烈地影響到對局勢的主流判斷，從而影響到人大制度的建設(shè)發(fā)展。如果對政治發(fā)展進程和制度變革的節(jié)奏難以自如把控，可能引起某種既定平衡以至政治社會穩(wěn)定的不確定性，使行動者（包括決策者和執(zhí)行者）不會單純追求抽象的理念或強調(diào)落實法律文本之規(guī)定，而更傾向于采取規(guī)避風(fēng)險的策略。由是觀之，地方人大的某些文本權(quán)能，在當(dāng)前以至今后相當(dāng)長的時期，現(xiàn)實中依然受到很大制約[2]。

從這樣的角度審視地方人大的歷史和現(xiàn)實方位，就是不僅要堅定地方人大建設(shè)的方向和目標(biāo)，也要理解人大制度前進的漸進性和階段性。人大制度建設(shè)既得符合人民民主發(fā)展的方向，也得考慮其現(xiàn)實的可能性。這樣才能清晰認(rèn)識人大工作和人大制度建設(shè)中哪些是可以做而且能夠做得更好的，哪些是需要繼續(xù)創(chuàng)造條件逐步實現(xiàn)的，哪些是超越現(xiàn)實許可暫時無法做到的，從而使地方人大的探索創(chuàng)新更有成效，更能發(fā)揮出它的價值[3]。

2.地方人大制度創(chuàng)新的力度和效果在不同地方和不同時期有很大區(qū)別，很大程度上緣于地方經(jīng)濟政治社會條件的不斷變化。地方人大建設(shè)有待進一步穩(wěn)定化和法制化。

正因為人大職能實現(xiàn)程度受制于復(fù)雜的因素，所以地方人大各項職能的行使在實踐中并不平衡，有的職能如立法權(quán)行使得相對充分，有的職能如對財政預(yù)算的監(jiān)督事實上存在很大的伸縮性，有的職能如監(jiān)督權(quán)的許多規(guī)定能否落實取決于各種環(huán)境因素而非人大自身原因，甚至有的職能被長期擱置在文本中或僅限于形式上行使。很大程度上，地方人大制度創(chuàng)新能否產(chǎn)生理想績效，與經(jīng)濟社會條件成熟度相關(guān)。如果不能產(chǎn)生預(yù)想的績效，可能意味著不甚符合政治社會現(xiàn)實，或者政治經(jīng)濟社會條件尚未成熟；如果地方人大進行的創(chuàng)新產(chǎn)生了預(yù)想的績效，必定是某一方面的政治經(jīng)濟和社會條件已相對成熟。

回顧上世紀(jì)80~90年代地方人大創(chuàng)造出的那些監(jiān)督方法，不能忽視這樣一個現(xiàn)象，就是那些制度“創(chuàng)新”大都回避憲法和法律規(guī)定的監(jiān)督方式，而主要運用憲法和法律以外的方式，回避“剛性”的監(jiān)督手段而采用相對柔和的手段。憲法和法律明確規(guī)定的方式，如聽取和審議“一府兩院”的工作報告、審查和批準(zhǔn)計劃和預(yù)算多限于形式上的“行使”，質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職和罷免等基本被“擱置”不用。這曾經(jīng)被戲稱為“走小路不走大路”。出現(xiàn)這種情況，就是因為現(xiàn)實中地方人大在地方國家政權(quán)中的定位并不如憲法法律文本中那樣“清晰”，現(xiàn)實中黨政關(guān)系也不比“理論上”那樣容易理順，不僅僅是法律對地方人大監(jiān)督職權(quán)的規(guī)定過于原則、缺乏可操作性，最關(guān)鍵的是地方人大行使憲法法律規(guī)定的“剛性”的監(jiān)督手段的社會、政治條件尚不具備，把法律上的東西落實在現(xiàn)實中尚有很大的障礙。但是隨著我國政治經(jīng)濟和政治文明建設(shè)的發(fā)展，人民群眾對加強監(jiān)督，根治腐敗，建立廉潔、透明、高效政府，保證司法公平公正的愿望也十分強烈。為此一些地方開始探索在現(xiàn)行體制和現(xiàn)行法律狀況下也能運作，又能在一定程度上加強法律監(jiān)督，保證法律的遵守和執(zhí)行的形式，這就有了監(jiān)督制度“創(chuàng)新”。而地方人大“創(chuàng)造”的這些監(jiān)督方式，靈活性較大，可軟可硬，一般也不涉及處置，沒有嚴(yán)格的規(guī)定要求，“想出手時就出手”，這就給地方人大很大的操作彈性。正因為這樣，這些“新”的監(jiān)督方式一時間向全國各地方推開。

但是，各地方人大使用這些方式時冷時熱，在不同地方和不同時期，使用的頻率和力度，以及達到的效果都不一樣，表明不同地方和不同時期的經(jīng)濟及政治社會條件是不斷變化的，地方人大監(jiān)督權(quán)的行使并未穩(wěn)定化和法制化，存在很大的隨意性。近些年來在一些經(jīng)濟社會較發(fā)達的地方，人大對財政預(yù)算的監(jiān)督創(chuàng)新取得相當(dāng)明顯的成效，很大程度上是因為經(jīng)濟社會的發(fā)展對地方預(yù)算監(jiān)督提出了需要并創(chuàng)造了條件。如果當(dāng)下行使監(jiān)督權(quán)的社會、政治條件還不成熟，監(jiān)督就很難得到理想效果，其績效難以“持續(xù)”。既然達不到理想效果，自然在熱情過后就會冷下來，有些監(jiān)督方式和方法在熱鬧一陣之后就很少被采用了。這樣反倒影響地方人大的權(quán)威。從長遠來看，僅從局部、從個別制度規(guī)定上對人大監(jiān)督進行改進和加強，是難以奏效的，從根本上扭轉(zhuǎn)監(jiān)督不力的現(xiàn)狀有賴于整個監(jiān)督體制的創(chuàng)新。只有這樣，才能擺脫監(jiān)督工作探索中“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的做法。人們自然寄望于監(jiān)督法出臺能夠解決諸多監(jiān)督體制上的難題，但現(xiàn)實總是與人們的期待有距離。人大監(jiān)督制度的建設(shè)，是人民民主和社會主義法制建設(shè)的關(guān)鍵內(nèi)容之一，不可能超越政治體制改革總的設(shè)計單獨推進。2006年8月監(jiān)督法出臺，對人大常委會的監(jiān)督方式和程序作了規(guī)范，很多規(guī)定其實就是對憲法法律已規(guī)定的監(jiān)督方式進一步地重申和程序上的明確。當(dāng)下，僅僅法律本身顯然不可能解決地方人大監(jiān)督體制和監(jiān)督制度中所有的問題；但創(chuàng)造條件激活憲法法律規(guī)定的監(jiān)督職能和監(jiān)督方式，而不是在法律和體制之外“創(chuàng)新”，更有益于推動地方人大制度建設(shè)，特別是地方人大監(jiān)督制度和監(jiān)督工作的法制化和規(guī)范化。

3.地方立法之所以取得巨大成就，就是因為順應(yīng)了執(zhí)政黨執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)變，以及改革開放后經(jīng)濟社會建設(shè)對法制的強烈需求，地方立法具備了大展宏圖的條件。

總結(jié)地方人大法治建設(shè)和制度創(chuàng)新，有必要探究地方人大在什么條件下更能夠作為，在什么條件下能夠產(chǎn)生更大的績效。地方人大在民主法治建設(shè)中最突出的成效體現(xiàn)在地方立法方面，尤其是地方經(jīng)濟立法成果輝煌，就是因為地方立法具備了大展宏圖的條件。比如執(zhí)政黨原來依靠政策辦事和運動推動的執(zhí)政方式正在向民主法治的方式轉(zhuǎn)變，改革開放后經(jīng)濟社會建設(shè)對法制產(chǎn)生強烈需求，社會主義法制體系需要地方立法的推進和補充等。