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最近，深圳市委根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，采取在個人自薦和組織推薦的基礎(chǔ)上，由全委會差額推薦、組織部門差額考察、常委會差額醞釀、全委會差額票決“四個差額”的方式選拔 8位正局級干部。這是依據(jù)《2010―2020年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》而采取的做法，其特點一是全委會在選拔任用中起到重大作用；二是層次高，即競爭的都是正廳級職位，而以往最多是競爭副職崗位；三是既有組織推薦，也鼓勵個人自薦，真正擴大了用人初始提名權(quán)。上述做法可以理解為漸進式發(fā)展黨內(nèi)民主、有步驟推動干部人事制度改革的行為。

全委會權(quán)力的回歸與黨內(nèi)權(quán)力體系的民主化改革

深圳的做法有一個突出的特點，即全委會在整個公開選拔干部中可以差額推薦人選，并且差額票決。凡是熟悉中國政治生態(tài)的人都知道，正廳級職位的初始提名權(quán)，一般不在全委會手中，上級主管領(lǐng)導(dǎo)和常委會在決定其任用方面起主導(dǎo)作用。初始提名權(quán)的改革，是黨內(nèi)權(quán)力體系回歸黨內(nèi)權(quán)利主體的體現(xiàn)形式之一。

黨員是黨內(nèi)的權(quán)利主體，但由于社會分工、組織管理的緣故，黨組織的權(quán)力只能由黨員授權(quán)的機構(gòu)和人員行使，而黨員直接授權(quán)、委托的便是由黨代表構(gòu)成的黨代表大會。黨章明確規(guī)定，黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，是黨的全國代表大會和它所產(chǎn)生的中央委員會。黨的地方各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，是黨的地方各級代表大會和它們所產(chǎn)生的委員會。黨的各級委員會向同級的代表大會負責(zé)并報告工作。這是由授權(quán)關(guān)系所決定的權(quán)力關(guān)系。但在實踐中，黨的委員會由于人數(shù)較多、不經(jīng)常開會等原因，其權(quán)力的行使往往由各地常設(shè)機構(gòu)——常委會代行。黨委最主要的兩項職能——出主意、用干部，亦往往由常委會決定。常委會由執(zhí)行黨代表大會和委員會決議的機構(gòu)，事實上演變成為黨內(nèi)的各級決策機制的核心，形成了客觀上權(quán)力過于集中的黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)體制。

黨的十六大以來，黨內(nèi)對全委會與常委會關(guān)系進行了調(diào)整，恢復(fù)和發(fā)展了1938年黨的六屆六中全會的思想，明確規(guī)定常委會向全委會匯報工作并接受全委會監(jiān)督，取消了書記辦公會。各地方也進行了一系列改革，如上海閔行全委會真正成為決策主體，多個省份全委會票決干部等等。但是，從宏觀層面來講，常委會與全委會的關(guān)系依然沒有理順，對常委會特別是“一把手”監(jiān)督難依然存在，全委會作用的發(fā)揮依賴于常委會特別是當(dāng)?shù)亍耙话咽帧钡膫€人素質(zhì)及其對全委會重視的程度，這本身就是非正?，F(xiàn)象。說到底，真正發(fā)揮出全委會作用，需要正視黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)中存在的問題，即權(quán)力結(jié)構(gòu)中民主含量不足，形成少數(shù)人手中權(quán)力過于集中的現(xiàn)象。

增加黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)民主含量，可以有兩條出路：一是權(quán)力結(jié)構(gòu)進行大的調(diào)整，如黨代表大會常任制。但因其在實踐中問題較多，爭議較大，因此目前只是在基層試點。二是全委會制度改革，使全委會在決策、用人中充分發(fā)揮作用。初始提名權(quán)由全委會決定，這是很重要的環(huán)節(jié)，是全委會作用的真實體現(xiàn)。而且，全委會決策，全委會票決，由于其人數(shù)適中，既可以防止因人數(shù)太多產(chǎn)生過重的行政成本，又可以防止少數(shù)人操控決策，有積極意義；既是典型的漸進式改革過程中不可缺少的一環(huán)，也是當(dāng)下改革的目標之一。

當(dāng)然，全委會決策、用人也有一定的局限性。全委會人數(shù)較之常委會多數(shù)倍，但也因其“多”帶來一定問題，比如，委員們在決策中對某些不熟悉的領(lǐng)域無法進行有把握的判斷；選拔任用干部中對擬任人選不熟悉，只能通過看材料、現(xiàn)場聽述職、現(xiàn)場答辯等途徑來了解情況。但是，就其正面作用而言，遠大于其局限性，是對常委會的一種制約。

差額選拔制度與干部人事制度改革民主化科學(xué)化

深圳的改革突出了差額推薦、差額考察、差額醞釀、差額票決。這是干部選拔任用制度改革的重點之一。

干部人事制度的改革，方針是民主、公開、競爭、擇優(yōu)，方向是科學(xué)化、民主化、制度化。由于各類崗位的職責(zé)、特點不同，科學(xué)化與民主化同樣重要。什么崗位需要差額，什么條件下需要差額，這不僅僅是民主問題，更是科學(xué)化問題。

其實，差額并非一定是民主的，比如，過去很多地方流行的指定“被差額”人選（或曰“陪選”）的做法，實際上與民主的精神背道而馳。

在真正的民主選舉中，是無所謂差額的，因為，民主選舉的候選人，只要符合特定條件，都可以依據(jù)合法形式成為候選人。至于誰能夠選上，取決于選舉人的大多數(shù)選票。即使在中國社會基層實行的村民直選和某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部直選試點，也無所謂差額，組織推薦、群眾聯(lián)名推薦甚至個人自薦，都可以成為候選人。因此，不能夠泛泛地談差額，需要有界定：什么類型的干部實行差額。

選拔任用干部的方式很多，但無論多少種方式，都可歸納到兩大體系中：選舉制與任命制。民主選舉是有邊界的，這里包含了二個方面的邊界：一是選舉的適用范圍是有邊界的，并不是所有的崗位都適宜于選舉。一般說來，代表大會制、委員會以及負有政治責(zé)任的行政首長（如市長縣長）需要選舉，政府的部長大多是享有組閣權(quán)的政黨提名議會通過。而專業(yè)性技術(shù)性干部不需要選舉，可以通過其它方式產(chǎn)生?，F(xiàn)在一些職能部門的內(nèi)設(shè)機構(gòu)搞民主推薦，受到單位內(nèi)部風(fēng)氣、內(nèi)部利益關(guān)系的制約，效果有很大差別。此外，在職能部門，管理者與被管理者雖然有根本利益一致的一面，但也有利益沖突的一面，如嚴格管理勢必引起某些被管理者的不滿，因此，職能部門“內(nèi)部人”選舉不一定合適。選舉與任命的邊界搞混了，就容易產(chǎn)生沖突與不滿，并進而懷疑選舉制的正當(dāng)性、合理性。二是民主選舉制度的功效是有邊界的。這個邊界一方面以利益為制約，在不同群體利益爭端很大但又沒有很好地整合的情況下，選舉結(jié)果未必公正；另一方面受到規(guī)則的制約，即規(guī)則是否具有科學(xué)性。沒有科學(xué)的規(guī)則，民主選舉也可以產(chǎn)生較大的負面作用，使民主制度本應(yīng)具有的功能不能轉(zhuǎn)化為實際效力。任命類干部主要是職能部門的內(nèi)設(shè)機構(gòu)、專業(yè)性技術(shù)性比較強的崗位，為了確保辦事效率以及工作任務(wù)的完成，需要上級提名、任命。而上級提名，從全世界來看，并不一定要差額。

但是，當(dāng)下中國正處于社會轉(zhuǎn)型時期，政治體制改革不到位，跑官要官、買官賣官并非個別案例。為了防止領(lǐng)導(dǎo)者個人決定用人事項，為了防止用人上的不正之風(fēng)，差額選拔任用干部就是中國特有條件下漸進式改革的一種選擇。

現(xiàn)實中的差額選舉、差額推薦往往針對兩類人員，一類是原本需要選舉的干部，由于群眾沒有提名權(quán)，只能由組織推薦。組織為了給大家更多的選擇機會，更多地體現(xiàn)民意，提出差額推薦候選人名單。二是原本不需要選舉，只需任命的干部，有的是組織提出差額名單，再進行民主測評等等環(huán)節(jié)，有的直接由群眾通過民主測評方式差額推薦出候選人，再由有關(guān)部門進行考核等一系列程序，最后任命。

由此可以看出，改革的首要條件是分清兩類不同干部的權(quán)力授予方式、權(quán)力來源。劃清這個邊界，再談差額。

第一，對于選舉類干部，不存在差額問題，就是擴大提名權(quán)的問題。組織提名、群眾聯(lián)名、黨代表聯(lián)名提名均可，個人自薦亦可。在真正擴大提名權(quán)，提名主體多元的前提下，候選人即使是單一的，也體現(xiàn)了民主的精神。反之，如果提名權(quán)掌握在少數(shù)人手中，那么，即使是差額比例較大，人們也同樣認為不是真正的民主。

第二，如前所述，對于任命類干部，原本不需要差額，但是在當(dāng)下特定歷史階段，作為一種擴大民主、提高選拔任用干部工作公信度的舉措，差額推薦有其合理性。在這一基礎(chǔ)上，可以上級差額提名、差額推薦等等，再經(jīng)過其他程序任命。但差額不是形式、不是作秀，不能夠“陪選”，這就需要群眾參與，了解民意。同時，鑒于職能部門內(nèi)部的復(fù)雜性，既重視票數(shù)又不唯票就是合理的。

換句話說，筆者認為，差額推薦適用于任命類干部，對于擴大行政序列干部選拔任用中的民主元素有利，在一定程度上可以形成競爭機制，但不可濫用。這也是漸進式改革的一個環(huán)節(jié)，但最終能否發(fā)展成為中國特色的選拔任命類干部的主導(dǎo)制度，還要進一步檢驗制度本身的科學(xué)性如何。