【預(yù)算法允許地方政府編制赤字預(yù)算的同時(shí),應(yīng)當(dāng)要求地方政府特別說(shuō)明編制赤字預(yù)算的發(fā)展規(guī)劃依據(jù)。】

施行20年來(lái)首次修改的預(yù)算法8月31日獲全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò),地方舉債明渠引水、嚴(yán)控風(fēng)險(xiǎn)成為一大亮點(diǎn)。從法律層面明確地方舉債主體、用途、方式及風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控原則,不僅對(duì)當(dāng)下化解地方融資路徑龐雜、債務(wù)規(guī)模較高、集中償付壓力較大等風(fēng)險(xiǎn)有積極意義,而且還為未來(lái)更好地發(fā)債、用債、還債、管債奠定了制度性基礎(chǔ)(9月1日《中國(guó)證券報(bào)》)。

我國(guó)預(yù)算法長(zhǎng)期堅(jiān)持收支平衡的原則,不允許地方政府自身發(fā)行債券。確有需要可以由中央政府代為發(fā)行債券。這項(xiàng)規(guī)定的目的是要求地方政府量入為出,合理編制地方政府的預(yù)算,防止出現(xiàn)大規(guī)模的財(cái)政赤字。

但是,這項(xiàng)規(guī)定在執(zhí)行的過(guò)程中逐漸出現(xiàn)了問(wèn)題。一些地方政府在制定中長(zhǎng)期規(guī)劃的時(shí)候,既要考慮地方政府的財(cái)政收入,同時(shí)又要考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的前瞻性,因此,不得不以間接的方式籌措資金來(lái)加快地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)?，F(xiàn)在有的地方政府設(shè)立信托投資公司、地方商業(yè)銀行或者其他金融機(jī)構(gòu)千方百計(jì)地拓展自己的融資渠道;有的地方政府設(shè)立國(guó)有企業(yè)通過(guò)包裝上市的方式,在資本市場(chǎng)籌措資金;還有一些地方政府鼓勵(lì)企業(yè)通過(guò)相互擔(dān)保,從國(guó)有商業(yè)銀行獲取貸款,支持地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。國(guó)家審計(jì)署曾經(jīng)對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì),審計(jì)結(jié)果令人不容樂(lè)觀。

與其默許某些地方政府以間接的方式籌措資金,不如修改預(yù)算法,允許地方政府在條件許可的情況下發(fā)行債券,這樣做可以把各種隱形債務(wù)變成地方政府的直接債務(wù),從而避免出現(xiàn)金融風(fēng)險(xiǎn)。這樣做還可以調(diào)動(dòng)地方政府的積極性,從而促使地方政府加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

當(dāng)然,允許地方政府發(fā)行債券,可能會(huì)出現(xiàn)普遍性的地方財(cái)政赤字問(wèn)題,這對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展不是一件好事。正因?yàn)槿绱?全國(guó)人大常委會(huì)審議預(yù)算法修正案的時(shí)候,為地方政府發(fā)行債券設(shè)置了一系列前提條件,明確規(guī)定地方政府的財(cái)政收支不平衡現(xiàn)象必須在一定期限內(nèi)解決。換句話說(shuō),預(yù)算法把當(dāng)年的財(cái)政預(yù)算收支平衡原則,變?yōu)橐欢ㄆ谙挢?cái)政預(yù)算收支平衡原則。在規(guī)定的期限內(nèi),地方政府必須做到財(cái)政收支平衡。之所以作出這樣的規(guī)定,既是為了防止地方政府年終突擊花錢,同時(shí)又是為了防止地方政府在財(cái)政預(yù)算赤字的問(wèn)題上新官不理舊賬,出現(xiàn)財(cái)政赤字滾雪球現(xiàn)象。

不過(guò),這樣的規(guī)定仍然可能存在問(wèn)題。眾所周知,我國(guó)地方政府實(shí)行周期性選舉,如果本屆政府任期屆滿,留下財(cái)政赤字,那么,下屆政府是否必須在規(guī)定的期限內(nèi)確保收支平衡呢?換句話說(shuō),我國(guó)預(yù)算法所規(guī)定的地方政府財(cái)政收支平衡原則,是否能夠與地方政府選舉有效銜接?從理論上來(lái)說(shuō),地方政府換屆選舉不影響預(yù)算法的執(zhí)行,地方政府換屆選舉之后新一屆政府必須按照我國(guó)預(yù)算法的規(guī)定,實(shí)現(xiàn)地方政府財(cái)政預(yù)算收支的平衡。但是,從以往的經(jīng)驗(yàn)看,修改后的預(yù)算法這樣規(guī)定非但不會(huì)實(shí)現(xiàn)收支平衡,反而有可能會(huì)出現(xiàn)政府在任期內(nèi)突擊花錢的現(xiàn)象。政府編制財(cái)政預(yù)算的時(shí)候,很可能會(huì)采取“韓信點(diǎn)兵——多多益善”的原則,在本屆任期內(nèi)突擊花錢,只要不越過(guò)預(yù)算法規(guī)定的收支平衡期限,那么,就會(huì)增加財(cái)政赤字,從而使本屆任期內(nèi)資金充裕,經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度加快。

因此,筆者建議,預(yù)算法允許地方政府編制赤字預(yù)算的同時(shí),還可以另行規(guī)定要求地方政府特別說(shuō)明編制赤字預(yù)算的發(fā)展規(guī)劃依據(jù),需要提供法定期限內(nèi)實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算平衡的方案,防止地方政府財(cái)政預(yù)算成為脫韁的野馬,一發(fā)而不可收拾。

當(dāng)然,要想從根本上解決地方財(cái)政預(yù)算赤字問(wèn)題,還必須充分發(fā)揮人民代表大會(huì)的作用,讓地方人大充分行使對(duì)地方政府的監(jiān)督權(quán)。通過(guò)常態(tài)監(jiān)督和預(yù)算專項(xiàng)監(jiān)督,確保地方政府制定符合本地情況的發(fā)展規(guī)劃,并且在能確保地方財(cái)政預(yù)算收支平衡的前提下,適當(dāng)編列財(cái)政預(yù)算赤字。