導(dǎo)讀：中央農(nóng)村工作會(huì)議27日起在北京舉行。溫家寶指出，推進(jìn)集體土地征收制度改革，關(guān)鍵在于保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，分配好土地非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的增值收益。“不能再靠犧牲農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利降低工業(yè)化城鎮(zhèn)化成本，有必要、也有條件大幅度提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。要精心設(shè)計(jì)征地制度改革方案，加快開(kāi)展相關(guān)工作，明年一定要出臺(tái)相應(yīng)法規(guī)”(12月28日新華社)。

平衡利益保護(hù)權(quán)利要法律先行

就在溫家寶總理發(fā)表講話的同時(shí)，新聞媒體披露住房和建設(shè)保障部已經(jīng)批準(zhǔn)部分地方政府2012年在集體土地上建設(shè)保障性住房試點(diǎn)方案。這是否意味著《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》實(shí)施之后，地方政府以增加保障性住房為理由，直接或者變相剝奪農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地所有權(quán)呢？

我國(guó)的土地制度是國(guó)有土地與集體土地二元土地制度。農(nóng)村集體土地被嚴(yán)格限制用途，如果要將集體土地轉(zhuǎn)為開(kāi)發(fā)性的用地，必須辦理土地征收和補(bǔ)償手續(xù)。我國(guó)雖然頒布實(shí)施了《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《農(nóng)村土地承包法》等一系列保護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織土地所有權(quán)的規(guī)定，但現(xiàn)在看來(lái)，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化步伐的加快，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的土地所有權(quán)可能會(huì)因?yàn)榇笠?guī)模的土地征收而化為烏有。正因?yàn)槿绱耍恍W(xué)者提出，既然在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)無(wú)法從根本上保護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地所有權(quán)，那么，不如干脆實(shí)行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地的私有化，讓農(nóng)民真正擁有土地的所有權(quán)。還有一些學(xué)者認(rèn)為，實(shí)行集體土地私有化將會(huì)面臨非常多的法律問(wèn)題，只有通過(guò)強(qiáng)化農(nóng)村土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，建立一種類似于中國(guó)古代的永佃權(quán)制度，才能從根本上保護(hù)農(nóng)民基本的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。國(guó)務(wù)院總理的講話實(shí)際上是在充分肯定土地承包制度的基礎(chǔ)上，通過(guò)鞏固和完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和集體收益分配權(quán)，確保農(nóng)民的利益不受損害。

眾所周知，土地所有權(quán)從根本上來(lái)說(shuō)是土地的支配權(quán)。由于我國(guó)實(shí)行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地承包制度，農(nóng)民土地支配權(quán)在一定程度上受到限制，因此，只有充分保護(hù)農(nóng)民的收益分配權(quán)，才能增加農(nóng)民的“財(cái)產(chǎn)性收入”。

部分學(xué)者認(rèn)為，政府收購(gòu)或者贖買(mǎi)部分商品房，作為社會(huì)保障性住房，是解決我國(guó)當(dāng)前福利性住房供需矛盾的重要途徑。政府附加條件收購(gòu)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)村集體土地上建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房，既可以解決歷史遺留問(wèn)題，同時(shí)又可以解決社會(huì)福利性住房不足的問(wèn)題。然而，在筆者看來(lái)，這是將不同的問(wèn)題混淆在一起，在操作的過(guò)程中很可能會(huì)引發(fā)更多的矛盾和沖突。

農(nóng)村土地問(wèn)題，實(shí)際上是一個(gè)如何保護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的問(wèn)題，在未與農(nóng)民進(jìn)行充分協(xié)商的情況下，將農(nóng)民集資修建的小產(chǎn)權(quán)房作為社會(huì)保障性住房，實(shí)際上是打著解決社會(huì)福利住房需求的幌子，剝奪農(nóng)民的切身利益。部分農(nóng)村出現(xiàn)的小產(chǎn)權(quán)房，是在不合理的土地制度條件下，農(nóng)民為了增加收益，在集體土地上修建的商品房。如果農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織修建的房屋符合城鄉(xiāng)規(guī)劃法的規(guī)定，那么，政府應(yīng)當(dāng)將這些商品房納入到國(guó)家統(tǒng)一管理的范疇，并且按照市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行交易；如果農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織修建的房屋不符合城鄉(xiāng)規(guī)劃法的規(guī)定，那么，政府應(yīng)當(dāng)在充分尊重農(nóng)民土地承包權(quán)利的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)農(nóng)民自發(fā)的處置財(cái)產(chǎn)。政府房屋主管部門(mén)并非不能將農(nóng)民修建的小產(chǎn)權(quán)房作為社會(huì)福利保障性住房，但是，政府一定要充分尊重集體經(jīng)濟(jì)組織成員的意見(jiàn)，不能以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織修建小產(chǎn)權(quán)房違反國(guó)家法律為理由，剝奪農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。