導(dǎo)讀：中央農(nóng)村工作會(huì)議27日起在北京舉行。溫家寶指出，推進(jìn)集體土地征收制度改革，關(guān)鍵在于保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，分配好土地非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的增值收益。“不能再靠犧牲農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利降低工業(yè)化城鎮(zhèn)化成本，有必要、也有條件大幅度提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。要精心設(shè)計(jì)征地制度改革方案，加快開(kāi)展相關(guān)工作，明年一定要出臺(tái)相應(yīng)法規(guī)”(12月28日新華社)。

平衡利益保護(hù)權(quán)利要法律先行

就在溫家寶總理發(fā)表講話的同時(shí)，新聞媒體披露住房和建設(shè)保障部已經(jīng)批準(zhǔn)部分地方政府2012年在集體土地上建設(shè)保障性住房試點(diǎn)方案。這是否意味著《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》實(shí)施之后，地方政府以增加保障性住房為理由，直接或者變相剝奪農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地所有權(quán)呢？

我國(guó)的土地制度是國(guó)有土地與集體土地二元土地制度。農(nóng)村集體土地被嚴(yán)格限制用途，如果要將集體土地轉(zhuǎn)為開(kāi)發(fā)性的用地，必須辦理土地征收和補(bǔ)償手續(xù)。我國(guó)雖然頒布實(shí)施了《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《農(nóng)村土地承包法》等一系列保護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織土地所有權(quán)的規(guī)定，但現(xiàn)在看來(lái)，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化步伐的加快，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的土地所有權(quán)可能會(huì)因?yàn)榇笠?guī)模的土地征收而化為烏有。正因?yàn)槿绱?，一些學(xué)者提出，既然在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)無(wú)法從根本上保護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地所有權(quán)，那么，不如干脆實(shí)行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地的私有化，讓農(nóng)民真正擁有土地的所有權(quán)。還有一些學(xué)者認(rèn)為，實(shí)行集體土地私有化將會(huì)面臨非常多的法律問(wèn)題，只有通過(guò)強(qiáng)化農(nóng)村土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，建立一種類(lèi)似于中國(guó)古代的永佃權(quán)制度，才能從根本上保護(hù)農(nóng)民基本的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。國(guó)務(wù)院總理的講話實(shí)際上是在充分肯定土地承包制度的基礎(chǔ)上，通過(guò)鞏固和完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和集體收益分配權(quán)，確保農(nóng)民的利益不受損害。

眾所周知，土地所有權(quán)從根本上來(lái)說(shuō)是土地的支配權(quán)。由于我國(guó)實(shí)行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地承包制度，農(nóng)民土地支配權(quán)在一定程度上受到限制，因此，只有充分保護(hù)農(nóng)民的收益分配權(quán)，才能增加農(nóng)民的“財(cái)產(chǎn)性收入”。

部分學(xué)者認(rèn)為，政府收購(gòu)或者贖買(mǎi)部分商品房，作為社會(huì)保障性住房，是解決我國(guó)當(dāng)前福利性住房供需矛盾的重要途徑。政府附加條件收購(gòu)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)村集體土地上建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房，既可以解決歷史遺留問(wèn)題，同時(shí)又可以解決社會(huì)福利性住房不足的問(wèn)題。然而，在筆者看來(lái)，這是將不同的問(wèn)題混淆在一起，在操作的過(guò)程中很可能會(huì)引發(fā)更多的矛盾和沖突。

農(nóng)村土地問(wèn)題，實(shí)際上是一個(gè)如何保護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的問(wèn)題，在未與農(nóng)民進(jìn)行充分協(xié)商的情況下，將農(nóng)民集資修建的小產(chǎn)權(quán)房作為社會(huì)保障性住房，實(shí)際上是打著解決社會(huì)福利住房需求的幌子，剝奪農(nóng)民的切身利益。部分農(nóng)村出現(xiàn)的小產(chǎn)權(quán)房，是在不合理的土地制度條件下，農(nóng)民為了增加收益，在集體土地上修建的商品房。如果農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織修建的房屋符合城鄉(xiāng)規(guī)劃法的規(guī)定，那么，政府應(yīng)當(dāng)將這些商品房納入到國(guó)家統(tǒng)一管理的范疇，并且按照市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行交易；如果農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織修建的房屋不符合城鄉(xiāng)規(guī)劃法的規(guī)定，那么，政府應(yīng)當(dāng)在充分尊重農(nóng)民土地承包權(quán)利的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)農(nóng)民自發(fā)的處置財(cái)產(chǎn)。政府房屋主管部門(mén)并非不能將農(nóng)民修建的小產(chǎn)權(quán)房作為社會(huì)福利保障性住房，但是，政府一定要充分尊重集體經(jīng)濟(jì)組織成員的意見(jiàn)，不能以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織修建小產(chǎn)權(quán)房違反國(guó)家法律為理由，剝奪農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

我國(guó)實(shí)行的城鄉(xiāng)二元土地管理制度邊際效用已經(jīng)越來(lái)越小，產(chǎn)生的負(fù)面影響越來(lái)越大?，F(xiàn)在，城鄉(xiāng)人口流動(dòng)速度越來(lái)越快、規(guī)模越來(lái)越大，國(guó)家必須盡快修改法律，實(shí)現(xiàn)我國(guó)土地的一元化管理。盡快把農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地調(diào)查統(tǒng)計(jì)登記造冊(cè)，并在此基礎(chǔ)上實(shí)行統(tǒng)一管理。國(guó)土資源管理部門(mén)可以會(huì)同農(nóng)業(yè)主管部門(mén)建立專(zhuān)門(mén)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地調(diào)查局，負(fù)責(zé)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地的權(quán)屬登記。凡是屬于農(nóng)村居民，都可以依照法律規(guī)定擁有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地，如果農(nóng)民不愿意在土地上耕作，那么，可以將土地轉(zhuǎn)包或者信托給他人經(jīng)營(yíng)，農(nóng)民可以從經(jīng)營(yíng)所得中獲取收益；如果農(nóng)民自愿在土地上耕作，那么，政府應(yīng)當(dāng)無(wú)償?shù)貙⑼恋亟唤o農(nóng)民承包，并且在國(guó)家現(xiàn)有的農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民稅收優(yōu)惠政策基礎(chǔ)之上，適當(dāng)?shù)卦黾訉?duì)農(nóng)民的補(bǔ)貼，只有這樣才能確保我國(guó)的糧食安全，也只有這樣才能充分提高土地的使用效率。

當(dāng)前一些城市為了擴(kuò)大規(guī)模，不斷地征收農(nóng)民的土地，并且建立龐大的土地儲(chǔ)備。這種改革方式問(wèn)題很大。土地不僅是農(nóng)民的生產(chǎn)資料，同時(shí)也是農(nóng)民的基本生活保障，如果直接或者間接地征收農(nóng)民的土地，把農(nóng)民變?yōu)闊o(wú)地可種的無(wú)業(yè)游民，那么，不僅會(huì)導(dǎo)致社會(huì)管理的壓力大幅度增加，而且更重要的是，有可能會(huì)導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)混亂，土地公有制遭受?chē)?yán)重的挑戰(zhàn)。

從上個(gè)世紀(jì)80年代開(kāi)始，我國(guó)的改革大體上經(jīng)過(guò)三個(gè)階段：第一個(gè)階段是市場(chǎng)手段的改革，通過(guò)實(shí)行價(jià)格的雙軌制，逐步地引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；第二個(gè)階段是所有制改革，通過(guò)改變生產(chǎn)資料的所有權(quán)，建立多元化競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制；第三個(gè)階段是收入分配體制改革，通過(guò)調(diào)整不同階層、不同群體之間的收入差距，逐步走向共同富裕的道路。我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地制度改革，既涉及集體土地定價(jià)權(quán)問(wèn)題，又涉及農(nóng)民土地所有權(quán)的保護(hù)問(wèn)題，同時(shí)還關(guān)系到農(nóng)村居民的收入分配問(wèn)題。因此，在改革的過(guò)程中必須法律先行，因?yàn)橹挥羞@樣，才能平衡各方面的利益，充分保護(hù)農(nóng)民的基本權(quán)利。(喬新生)

土地增值分享應(yīng)該“公私兼顧”

現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)奠基人馬歇爾在其經(jīng)典著作《經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》中寫(xiě)道，“土地是大自然的贈(zèng)與……使用地球上的一定面積，是人所能做的任何事情之初步條件；這種使用使他有了他自己活動(dòng)的場(chǎng)所，享受自然給與這個(gè)場(chǎng)所的熱和光、空氣和雨水，并決定了他與其他東西和其他人的距離，而在很大程度上決定了他與其他東西和其他人的關(guān)系?！蓖恋卦谌祟?lèi)社會(huì)中的極端重要性，使得土地分配成為每個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)生活的中心。

在我國(guó)，土地收益分配的矛盾集結(jié)點(diǎn)主要是農(nóng)地轉(zhuǎn)非的增值歸屬。目前，理論界主要有三種觀點(diǎn)，第一種觀點(diǎn)是“增值歸農(nóng)”論，認(rèn)為土地增值應(yīng)歸原土地所有者所有；第二種觀點(diǎn)“增值歸公”論，正如孫中山先生所說(shuō)的，“地價(jià)高漲，是由于社會(huì)改良和工商業(yè)進(jìn)步……這種進(jìn)步和改良的勞動(dòng)，還是由眾人的力量經(jīng)營(yíng)而來(lái)的，所以這種改良和進(jìn)步之后，所高漲的地價(jià)，應(yīng)該歸之大眾，不應(yīng)該歸之私人所有?！钡谌N觀點(diǎn)是“公私兼顧”論，即“充分補(bǔ)償，剩余歸公，支持全國(guó)”。

農(nóng)地轉(zhuǎn)非的土地增值收益應(yīng)該歸誰(shuí)所有？在我看來(lái)，這應(yīng)該基于土地的價(jià)值貢獻(xiàn)來(lái)分析。在農(nóng)地轉(zhuǎn)非過(guò)程中，主要存在三方主體：一是政府，二是公眾，三是農(nóng)民。政府貢獻(xiàn)的是管理權(quán)、規(guī)劃?rùn)?quán)和征收權(quán)，而公眾貢獻(xiàn)的則是經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來(lái)的外部收益，比如孫中山眼中的“社會(huì)改良和工商業(yè)進(jìn)步”，而農(nóng)民貢獻(xiàn)的則是農(nóng)地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、社會(huì)保障權(quán)和農(nóng)地發(fā)展權(quán)。因此，第三種觀點(diǎn)似乎更加合理一些，即地價(jià)的上漲是地租未來(lái)資本化的反應(yīng)，理應(yīng)由政府、公眾和農(nóng)民共同分享之。

現(xiàn)在的問(wèn)題是，政府部門(mén)利益驅(qū)動(dòng)和強(qiáng)勢(shì)地位，不但令公眾難以從土地增值中獲得收益(比如土地增值收益的大部分并沒(méi)有被真正“用之于民”)，農(nóng)民也一再成為輸家。在農(nóng)地轉(zhuǎn)非中，農(nóng)民面臨生活方式被打亂、原有財(cái)產(chǎn)被強(qiáng)行置換的困境，如果賠償也不徹底，無(wú)異于“二次被害”。有一點(diǎn)必須明確，弱者是最無(wú)力承受失敗的人，如果弱者總是成為輸家，政府就必須檢討。

新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，人們除了有利己的偏好外，還有“公平互惠”的動(dòng)機(jī)，而且，這種動(dòng)機(jī)是維持社會(huì)生態(tài)平衡的基本單元。行為經(jīng)濟(jì)學(xué)家科林·卡梅拉就認(rèn)為，一旦經(jīng)濟(jì)行為產(chǎn)生的公平心理極限被突破，就會(huì)導(dǎo)致極有破壞性的風(fēng)險(xiǎn)情緒。當(dāng)下，由土地增值分配所導(dǎo)致的不公正、焦慮和恐懼正在醞釀和累積，如果這種情緒得不到有效的矯正和釋放，就會(huì)成為社會(huì)持續(xù)發(fā)展的不穩(wěn)定因素。

更重要的是，土地增值收益分配的不公也會(huì)成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的絆腳石。北京大學(xué)教授周其仁說(shuō)，征地改革是中國(guó)經(jīng)濟(jì)的下一個(gè)增長(zhǎng)極，“正確的方案就是要放到一個(gè)分享體制上來(lái)，土地增值不能完全歸農(nóng)民，但是也不能完全歸城里人，得找一個(gè)合適的比例分享、共贏?！辈磺‘?dāng)?shù)闹贫葧?huì)導(dǎo)致無(wú)效率的產(chǎn)權(quán)，進(jìn)一步阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而制度合理性則有賴(lài)于社會(huì)廣泛的“公平理性”。只有當(dāng)利益主體相信這個(gè)制度是公平的時(shí)候，產(chǎn)權(quán)規(guī)則的行使才能更有效。顯然，這一分享體制的核心正是公平、互惠。(蕭坊)