對(duì)全面保護(hù)外嫁女的合法權(quán)益提出新思路
——專家解讀中央一號(hào)文件
□ 中國婦女報(bào)·中國女網(wǎng)記者 周韻曦
近日，中共中央、國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），釋放出黨中央堅(jiān)持不懈把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重的明確信號(hào)。值得注意的是，這份中央一號(hào)文件多處涉及婦聯(lián)工作和婦女兒童發(fā)展內(nèi)容，為完善農(nóng)村留守兒童和婦女關(guān)愛服務(wù)體系做出進(jìn)一步明確。
要認(rèn)識(shí)、重視婦女在農(nóng)村文化、農(nóng)村家庭、農(nóng)村和諧以及農(nóng)村建設(shè)方面的獨(dú)特作用
家庭工作是婦聯(lián)組織的傳統(tǒng)工作和優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域，婦聯(lián)組織在基層廣泛開展的尋找“最美家庭”活動(dòng)已成為文明家庭創(chuàng)建活動(dòng)的“蓄水池”。
在加強(qiáng)農(nóng)村精神文明建設(shè)方面，《意見》提出，要深化拓展群眾性精神文明創(chuàng)建活動(dòng)，推出一批“最美家庭”，挖掘和樹立道德榜樣典型，發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。持續(xù)推進(jìn)農(nóng)村移風(fēng)易俗工作，引導(dǎo)和鼓勵(lì)農(nóng)村基層群眾性自治組織采取約束性強(qiáng)的措施，對(duì)婚喪陋習(xí)、天價(jià)彩禮、孝道式微、老無所養(yǎng)等不良社會(huì)風(fēng)氣進(jìn)行治理。
不管是黨的十九大報(bào)告提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，還是2018年出臺(tái)的一系列鄉(xiāng)村振興政策，都特別強(qiáng)調(diào)一個(gè)方面——要加強(qiáng)農(nóng)村精神文明建設(shè)。中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院院長(zhǎng)葉敬忠指出，農(nóng)村精神文明建設(shè)與自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系中，德治的內(nèi)容是近年來黨中央非常關(guān)注的內(nèi)容，“尤其是發(fā)揮農(nóng)村傳統(tǒng)文化和農(nóng)村社區(qū)良好優(yōu)秀的和諧、團(tuán)結(jié)、互惠品質(zhì)，這對(duì)促進(jìn)整個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定具有一定作用。”
鄉(xiāng)村振興少不了“半邊天”。葉敬忠建議，“要認(rèn)識(shí)到婦女在農(nóng)村家庭、農(nóng)村文化、農(nóng)村和諧、農(nóng)村建設(shè)方面的獨(dú)特作用。”在四川青神縣調(diào)研時(shí)，葉敬忠曾發(fā)現(xiàn)，縣里女村支書的比例很高。他也由此發(fā)現(xiàn)，婦女群體在鄉(xiāng)村參與家庭管理和社會(huì)治理工作時(shí)能發(fā)揮出獨(dú)到的作用。特別是在協(xié)調(diào)家庭、社會(huì)之間的矛盾時(shí)，能起到很好的紐帶作用?！爸挥姓J(rèn)識(shí)、重視這一點(diǎn)，才能真正發(fā)揮好婦女在鄉(xiāng)村社會(huì)建設(shè)和文化建設(shè)中有別于男性的獨(dú)特作用?！?/p>
針對(duì)《意見》中指出的農(nóng)村存在的婚喪陋習(xí)、天價(jià)彩禮等不良社會(huì)風(fēng)氣，葉敬忠認(rèn)為，近十幾年來，隨著鄉(xiāng)村社會(huì)不斷被商品化，以往鄉(xiāng)村里互助互惠、人情往來的傳統(tǒng)文化，也逐漸受到商品交換法則的影響，遇事就大操大辦,借機(jī)擺酒設(shè)宴，給鄉(xiāng)村人口帶來了經(jīng)濟(jì)和精神負(fù)擔(dān)。
針對(duì)農(nóng)村移風(fēng)易俗工作的開展，葉敬忠特別強(qiáng)調(diào)，一定不能矯枉過正，“不應(yīng)以這個(gè)為名義，把中國鄉(xiāng)村的基本文化抹殺。地方政府部門應(yīng)注意在引導(dǎo)的同時(shí)，不可過分干涉鄉(xiāng)村農(nóng)民的私人生活?！?/p>
外嫁女的合法權(quán)益可通過確認(rèn)外嫁女的集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份得到全面保護(hù)
同去年一樣，今年的《意見》中繼續(xù)對(duì)“完善農(nóng)村留守兒童和婦女關(guān)愛服務(wù)體系”做出明確。
不一樣的是，《意見》首次就保障外嫁女的土地權(quán)益做出要求，要“深入推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，指導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在民主協(xié)商的基礎(chǔ)上，做好成員身份確認(rèn)，注重保護(hù)外嫁女等特殊人群的合法權(quán)利”。
我國法律、中央文件和政府規(guī)章一直以來都強(qiáng)調(diào)平等保障女性的土地承包經(jīng)營權(quán)益。但現(xiàn)實(shí)中，仍存在侵害農(nóng)村女性土地承包經(jīng)營權(quán)的現(xiàn)象。
對(duì)此，廣東外語外貿(mào)大學(xué)土地法制研究院教授張保紅認(rèn)為，農(nóng)村婦女土地權(quán)益保障主要面臨兩大難題：一是土地是固定的，而婦女卻常常因婚姻而變動(dòng)居住地。農(nóng)村婦女出嫁就很難再享有出嫁前的土地權(quán)益，即使享有也很難經(jīng)營。二是土地承包關(guān)系長(zhǎng)期穩(wěn)定與保障婦女土地權(quán)益的規(guī)定矛盾。“婦女面臨婚嫁問題，其土地權(quán)益并不是穩(wěn)定不變的。30年不增不減強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)效率，保障婦女土地權(quán)益強(qiáng)調(diào)公平，二者出現(xiàn)矛盾?！?/p>
為改變這種狀況，去年十三屆全國人大常委會(huì)第七次會(huì)議審議通過全國人大常委會(huì)關(guān)于修改農(nóng)村土地承包法的決定，新增兩條涉及農(nóng)村婦女土地承包權(quán)益的規(guī)定，一是第十六條規(guī)定，家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶。承包農(nóng)戶內(nèi)家庭成員依法平等享有承包土地的各項(xiàng)權(quán)益。二是第二十四條規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)證和林權(quán)證，這些證書應(yīng)當(dāng)將具有土地承包經(jīng)營權(quán)的全部家庭成員列入。
“這兩條規(guī)定特別是‘將具有土地承包經(jīng)營權(quán)的全部家庭成員列入土地承包經(jīng)營權(quán)證和林權(quán)證’的規(guī)定，解決了已婚婦女在婆家的土地權(quán)益問題。但這兩條規(guī)定也帶來了新的疑問，即具有土地承包經(jīng)營權(quán)的外嫁女要不要也列入娘家的土地承包經(jīng)營權(quán)證和林權(quán)證之中?！睆埍＜t解釋道，“如果列入，她們已不是娘家的家庭成員；如果不列入，她們又在娘家享有土地承包經(jīng)營權(quán)益?！?/p>
實(shí)踐中，外嫁女的土地權(quán)益更多的是不列入娘家的土地權(quán)證之中?！笆聦?shí)上，即使列入也面臨前述的難題：土地固定，外嫁婦女很難經(jīng)營娘家的土地。即使經(jīng)營的，也時(shí)常會(huì)與娘家發(fā)生沖突?！睆埍＜t說。
在這種情況下，張保紅認(rèn)為，今年《意見》重提外嫁女的合法權(quán)利保護(hù)具有與以往不同的意義?！耙皇墙o出解決問題的路徑，即在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部通過民主協(xié)商解決。二是強(qiáng)調(diào)成員身份確認(rèn)和保護(hù)外嫁女的合法權(quán)利。這一方面擴(kuò)展了外嫁女的權(quán)利范圍，即不僅包括土地權(quán)益，而且也包括其他合法權(quán)益；另一方面也提出了一條新思路，即可以通過確認(rèn)外嫁女的集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份來全面保護(hù)外嫁女的合法權(quán)益。”
農(nóng)村教育將實(shí)現(xiàn)早教至高中全覆蓋
對(duì)于兒童健康和教育，《意見》明確提出，推動(dòng)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展，深入實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計(jì)劃。實(shí)施高中階段教育普及攻堅(jiān)計(jì)劃，加強(qiáng)農(nóng)村兒童健康改善和早期教育、學(xué)前教育。加強(qiáng)貧困地區(qū)義務(wù)教育控輟保學(xué)，避免因貧失學(xué)輟學(xué)。
南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院副教授黃曉燕認(rèn)為，與2018年發(fā)布的《意見》相較，今年《意見》內(nèi)容在促進(jìn)農(nóng)村兒童發(fā)展方面具有較大差別。
“去年《意見》探討的還是‘推動(dòng)建立以城帶鄉(xiāng)、整體推進(jìn)、城鄉(xiāng)一體、均衡發(fā)展的義務(wù)教育發(fā)展機(jī)制’，主要以支持、扶持的態(tài)度，從城市向農(nóng)村做出傾斜。但今年的《意見》立意較高，不僅扶持的味道淡了很多，同時(shí)直接提出‘城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展’?！痹邳S曉燕看來，這說明經(jīng)過幾年的探索，城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化已進(jìn)入進(jìn)行時(shí)。
同時(shí)黃曉燕還看到，與去年相較，今年《意見》明確了，農(nóng)村教育的發(fā)展將以早期教育為起點(diǎn)延伸到高中教育實(shí)現(xiàn)全覆蓋。
“去年《意見》僅提出‘發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育’，而今年則擴(kuò)展到‘加強(qiáng)早期教育、學(xué)前教育’。”黃曉燕指出，早期教育和學(xué)前教育是農(nóng)村兒童進(jìn)入義務(wù)教育階段的前置，非常重要，“這個(gè)階段開發(fā)不好，直接影響農(nóng)村兒童能否順利進(jìn)入義務(wù)教育階段?！?/p>
同時(shí)黃曉燕認(rèn)為，《意見》明確“實(shí)施高中階段教育普及攻堅(jiān)計(jì)劃，加強(qiáng)農(nóng)村兒童健康改善和早期教育、學(xué)前教育。加強(qiáng)貧困地區(qū)義務(wù)教育控輟保學(xué)，避免因貧失學(xué)輟學(xué)”，一方面針對(duì)輟學(xué)率較高的地方有針對(duì)性地提出建議，保證義務(wù)教育更好地依法落實(shí)；另一方面基本覆蓋了農(nóng)村全部的教育階段，農(nóng)村兒童接受教育的連貫性更強(qiáng)。
此外，在《意見》的要求下，農(nóng)村兒童也將受惠“大健康”概念?！叭ツ辍兑庖姟访鞔_‘實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計(jì)劃’，而今年在此基礎(chǔ)上，提出‘加強(qiáng)農(nóng)村兒童健康改善’。由此可見，今年的健康改善范圍和覆蓋面比去年‘營養(yǎng)改善’要廣泛得多。”黃曉燕分析道。
“今年《意見》中提出的這些問題，非常全面到位，但關(guān)鍵在于如何落實(shí)?！比~敬忠認(rèn)為，要進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村兒童發(fā)展，關(guān)鍵在于深入了解導(dǎo)致目前農(nóng)村教育、健康等發(fā)展不均衡的社會(huì)根源是什么?！罢业礁?，再去解決問題，這才是正道?！比~敬忠說。 | 
